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[转载] 公众参与规划环评、源头化解社会矛盾

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发表于 2013-3-22 11:50:02 | 显示全部楼层 |阅读模式
近来有一篇文章(约稿),发表在了《现代城市研究》上(http://www.mur.cn/MUR-2013-2-3ae ... c8316e005cf8a5.html)。这里也“发表”一下,应不算是“一稿多投”吧。呵呵~
快速工业化和城市化极大地促进了中国社会经济发展的同时,也带来了突出的环境与资源问题。尤其是所谓的“邻避设施”的规划、选址与建设、运行,不仅干扰了周边居民生活,而且可能会导致群体性环境事件并进而影响社会稳定。本文将围绕“通过公众参与规划环评化解社会矛盾”这一主题,包括什么是邻避设施和公众参与(公众参与的起源)、为什么需要公众参与(公众参与的意义与理论基础)和如何在规划环评中开展公众参与等3个问题进行了初步探讨。

一、邻避设施及公众参与?

根据人们的好恶,可将当今城市化、工业化中的建设项目分为3类:一类是垃圾、污水处理处置等市政设施,属于公众都不喜欢的,西方称之为“Not in my backyard(简称NIBY)”,很形象,意思是“(放哪儿都行)可就别放我家后院”,中国学者将之译为“邻避设施”;第二类是相对于“邻避设施”(NIBY)而言的、“大家都喜欢,恨不得就住在那里”的设施,比如公园、公共绿地、符合景观要求的水面或湿地,在本文中称之为“邻好设施”(Like in my backyard,简称LIBY);第三类则是介于前两类之间的项目或设施,如医院、地铁站、文化与体育设施,本文将其称为“应靠近但不能太近”的设施(near not in,简称NNI)。上述3类设施,无论哪类,都和人们利益准确地讲就是环境权益息息相关。

“群众利益无小事”、“环境质量就是民生问题”等逐渐成为共识。既然涉及到群众利益,这些“邻避设施”的规划、建设、运行等决策中就不能少了群众的声音。尤其对于第一类的“邻避设施”,尽管大家都不喜欢、都倾向于距离“邻避设施”越远越好,但大家的生活中却“真真地”又离不开它,日常的“吃喝拉撒睡”至少有两项(比如污水、生活垃圾等)收运、处理、处置需要“邻避设施”来处理、净化直至资源化利用。对于此类大家都不喜欢却又都离不开的“邻避设施”,应在此类规划编制之初,尽早组织开展公众参与,既是保证公众环境权益,又尽可能降低此类设施对公众生活品质的干扰和身心健康的影响,也就理所当然会尽可能降低相关规划编制尤其是规划实施的阻力。

人们经常会把公众参与视为“泊来品”。我不大同意这种看法,比如中国**早期就提出了“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的群众路线;标志着中国环保工作开端的1973年全国环保大会,所确定的“32字方针”,即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”,也满含“公众参与”的意味。然而,制度化的公众参与即使在西方国家也是从20世纪60年代才开始,当时的德国、英国、美国、法国、加拿大等国的政治生活兴起了公众参与浪潮,在理论与实践的探索中取得了一系列的成果,并在环境保护、城市规划等领域建立了公众参与制度。直到80年代末,公众参与才被引入我国,尤其是随着“以人为本”、“福利经济”、“民主参与”等现**念的深入,公众参与开始在社会和经济发展的许多领域被普遍关注起来。我国环保领域的公众参与的正式化、制度化开始于2003年正式生效的“环境影响评价法”,随后国家环保部(原环保总局)于2006年发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发[2006]28号),并在2011年发布了《环境影响评价技术导则  公众参与》(征求意见稿)。

二、为什么需要公众参与?

首先,从公众参与的理论来看,无论是强调通过“公众或社会的价值判断”来进行最终选择的“多元主义(Multi-choice theory)”,还是将“公共决策视为社会各方面的要求、价值判断和愿望结合,不同群体进行充分协商,并最终形成规范共活动的‘契约’,以追求社会公平原则”的“倡导性规划(Advocacy Planning)”,还是“主张通过对话、交流、交往和沟通,人们在思想上达到一致,以自由、平等、宽容这三种价值为基础在行动上友好合作”的“交往理论(Communicative theory)”,都强调了只有通过公众参与,尤其是让可能会受到决策影响的人能参与决策,该决策才能更加合理而且更容易的实施。只有在决策反映公众信念、价值取向、意识形态时,公众才会支持。因此,包括规划在内的决策本质上都是基于沟通的,决策者、规划师或政策分析师与对策对象之间的沟通,政府部门与利益相关者之间的沟通,政府与咨询服务人员之间的沟通等[1]。从这个意义上讲,包括规划环评在内的整个战略环境评价过程也是各方通过沟通、交流、协商达到价值共识的过程,通过公众参与规划环评,让公众对与规划相关的环境影响、环境问题有一个全面、客观的认识,是取得公众尤其是受到不良环境影响的公众理解、支持直至积极参与的重要手段。

第二,公众参与对于推动整个环保工作具有重要意义。环境管理中普遍存在的一个问题就是,缺乏来自公众对于政府机构的制衡力量。环境和经济问题与许多社会、政治因素有关。社会内部的权力分配和影响是大多数环境与发展挑战的核心。我国当前正处于经济与社会发展的转型期,同时也是各类社会矛盾多发期:一方面,目前环境问题最为严重的时期已经到来,并在未来一段时期内持续存在,突发性环境事件进入高发时期,特别是污染严重时期与生产事故高发时期叠加,环境风险增加、国家环境安全受到挑战;另一方面,“2020年全面建成小康社会”的目标的临近,中等收入群体也将大幅增加,居民生活水平提高后,人们对于作为生活品质重要体现的环境质量要求越来越高,知识水平普遍提高后公众参与的觉悟和能力也显著提高,信息化与网络技术的普及也使得公众参与环保、表达其利益诉求的渠道也多样化、便捷化。上述两个方面相结合,群体性环境事件也呈现迅速上升趋势,环境问题成为社会稳定的“导火索”。因此,随着公众的环境意识的觉醒和积极投身于各类环保活动甚至是环保运动,并正在“自下而上”地成为“倒逼”企业、政府切实采取措施推进环保工作、治理污染、改善环境质量,这股源自公众“自下而上”的力量将和我国从中央到地方、从政府到企业再到公众的“自上而上”行政力合并成为推动环保工作的持续动力。

第三,从规划环评及其评价对象的实质来看:“规划环评”本身作为一项环境管理制度,涉及环境质量这一公共产品的生产、提供与配置,关系人民群众生活、健康、生存等基本的环境权益;作为“规划环评”对象的“规划”,无论是被列入“环评法”的“土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划”和“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”等,即“一地三域十专项”共14类规划,还是应该被列入而暂时还未被列入“环评法”的重大政策,都涉及公共产品与资源配置等公共利益。而公共政策的制定与执行,须体现公众利益诉求、须有公众参与。

第四,公众参与对于一项具体的规划环评也具体功能性作用,包括保护公众环境利益,特别是那些被有关决策所规划影响的环境利益,更准确地界定环境问题,增强规划环评与规划决策透明性。比如通过公众参与,能促使评价者更为全面、客观地认识环境状况,而且能通过受影响公众的切身体会,更为准确、及时地掌握环境信息,提高环境防范措施的可行性和适宜性,全面提高规划环评的工作质量;还有,规划环评中的一些评价方法的应用也离不开公众参与,比如确定环境资源价值的重要方法权变评价法(Contigent Valuation, CV)、替代市场法等,用来评价不良环境影响如环境污染、生态破坏的损失和环境资源价值进行估算,应用这些方法就需要通过公众参与,了解公众支付意愿或选择愿望对公共资源、不可分物品和享受性资源进行价值估算[2]。

最后,公众参与我国“环评法”等相关法律、法规和制度的具体要求。比如“环评法”的第五条明确规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”,第十一条和第二十一条分别对规划和建设项目环境影响评价中公众参与的主体、范围、公众参与的时机、方式和对公众意见处理等情况进行了具体规定;而2009年10月1日起施行的“规划环评条例”更是强化了公众参与规划环评的权利,包括“公众有权进行举报”和“申请查阅规划草案的审批文件”,公众可以通过这两项权利对规划编制机关和审批机关实行双重监督。

三、如何在规划环评中有效开展公众参与?

根据美国社会学家Sherry Arnstein于20世纪60年代提出的“公众参与的梯度理论”:公众参与公共事务有若干个梯度,从最低的“没有公众参与”、到“象征性的公众参与”,再到“最高梯度的公众控制” [3]。 从这个角度上,公众参与规划环评在我国大多还仅属于“没有公众参与”和“象征性的公众参与”。然而,近年出现的多起“邻避设施”比如垃圾焚烧项目、高铁与磁悬浮项目、“PX项目”等引起的社会群体事件。地方政府出于“维稳”需要而“息事宁人”的做法,看似达到了“公众控制的最高梯度”,实际上是公众参与公共决策的制度软弱、制度缺失,尤其是缺少保证公众“法制化的有序参与”的制度和机制。这种公众通过“散步”等形式进行“街头决策”尽管相对比较平和,但极具“传染性”,再加上当今网络快速传播的能力和群众超强的学习能力,无疑增加了此类项目立项、建设的难度。尤其是对于大家都不喜欢、现实生活中却又离不开的“邻避设施”,如何协调、平衡好二者关系,这里既是对政府“智慧”的考验,也是对公众 “公益心”的考验。无疑在规划环评中能否组织起有效、及时、充分的公众参与,是将是能否协调好二者关系的关键所在;而有效、及时、充分开展公众参与的主要途径是建立政府、企业和公众间的伙伴关系。

首先,要承认规划环评中利益关系的多元性,只有承认了多元性,才能有机会在不同利益主体之间维持平衡,同时也只有承认各方利益主体存在所拥有的权力,才能有机会使他们进入协商平衡的轨道。并建立不同利益主体对话的渠道,实现互相制衡和求同,并确保对话过程的公开、透明,对话机制的制度化、规范化,通过对话过程,试图寻求不同主体之间的共同利益,并在社会利益引导下走向共同利益。
 楼主| 发表于 2013-3-22 11:50:36 | 显示全部楼层
第二,应充分发挥环评机构在规划环评中的纽带作用。规划环评的公众参与主要涉及规划编制与实施者的政府和可能受规划实施影响的公众:规划环评中的公众主体,实质上是一种抽象的主体,也是一种虚位的主体。因此,环境利益的实现就不可能依靠确定主体的追逐行为和活动,而只能依靠全体人民赋予其全部权力的政府,代表城市整体要求和市民共同愿望,制定法律和政策来维护社会公共利益;另一方面,市民利益通常着眼于市民个人的要求和愿望,着眼于眼前的利益,城市长远利益和公共利益往往并不是他们主要考虑的内容;二是市民往往是分散的,且每个市民个体因为年龄、教育、经济收入等背景不同,对同一事件也会形成不同的主张、要求和愿望。规划环境评价机构是联系决策者和公众的重要纽带,亦是环境评价信息在决策者和公众之间传播的一个良好载体[4]。在促进规划环评公众参与的有效性方面,环评机构能够发挥更多的作用。规划环评中,评价者如何将学术性、技术性的语言“不折不扣”地、而又简洁明了地传达给决策者和受影响的公众,以及评价者在科学、客观的技术分析基础上,与政府尤其是决策者、相关利益群体尤其是可能受影响的公众进行尽早的沟通、协商,将是源头化解社会矛盾、降低群体性环境事件的核心。
第三,强化公众参与的组织化与程序化,增强公众参与规划环评的有效性。作为一种个人利益形态,公众利益需求相对是分散的,其维护自身利益的能力相对较弱,尤其是公众的个人环境利益还是模糊的、具有公共物品属性和溢出效应。现代制度经济学的理论认为,一个社会集团的力量大小、获取利益的能力大小,并不取决于它的人数多少,而是取决于它的组织程度[5]。规划环评公众参与的组织化、程序化程度普遍较低。近年发生的所谓“公众取得胜利”的群体性环境事件中,如厦门“PX”事件、北京六里屯垃圾焚烧项目事件等,与其说是公众的力量,不如说是“组织化”的力量。因此,要增强公众参与规划环评的有效性,须强化公众参与的组织化与程序化。促进公众参与规划环评从“以个人身份”为主体转向“以社区(村委会、居委会等共享土地所有权的一个社区)参与”为主体,由普通公众为主转向不仅包括普通公众,还应包括公共人物如人大代表、政协委会尤其是人大和政协的资源环境委员会。
第四,一个充分、有效的公众参与,往往取决于以下因素:出席人数,相关方之间的信任,规划环评过程中的交流、机会和可行性等。当前公众参与到规划及其SEA还是一个被动的过程,谁来参与、参与哪些方面、表达什么、意见反馈与采纳与否等,主动权均不在民众,也需要促进可能受规划影响的公众主动地、积极地参与到规划环评、规划决策中;公众只有有效、充分地参与到规划环评以及规划编制和实施过程中,市民才能有机会为自身利益去争取。当然,按公众参与的程度与形式,有公众被告知、决策时公众在场(如规划或规划环评文件审查时公众听证)、公众发声、公众博弈、决策须公众同意(设定公众同意的比例,比如规划或规划环评文件至少80%同意后才能通过审查)等[3]。
最后,建立政府、企业与公众间的伙伴关系。伙伴关系是在两个或多个公共、私人或非政府组织之间相互达到共识的一种约定,以实现共同决定的目标,或完成一项共同决定的活动,从而有利于社会和环境。伙伴关系的5种主要功能[6]:一是必须向公众提供信息,且要注意信息的内容与提供形式;二是为伙伴或公众提供表达其观点的机会;管理机构代表与其伙伴之间不断交往或互动;四是推进共识;五是处理谈判共识。要改变在政府部门传统的以专家为主的规划环评和规划编制形式,转向集不同群体和公众的经验、知识和理解力于一体的方法。
参考文献(略)
本文引用地址:http://blog.sciencenet.cn/blog-828156-672586.html
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