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[论文] 新桥镇农村住宅集中建设的实践

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发表于 2008-11-25 15:29:11 | 显示全部楼层 |阅读模式
章林伟   于  萍   孟文强   陈  伟

编者按:江苏江阴市新桥镇农村住宅通过集中建设,使原来农民住宅户均占地面积由集中前的0.7亩降为目前的0.18亩左右,预计到2008年完成集中居住后,可新增农田3000亩,超过全镇总面积的10%。这是发展社会主义新农村,提高农民人居水平,改造农村人居环境,建设节能省地型住宅的一个有益尝试。


新桥镇的基本情况

新桥镇位于江阴市东南部,总面积19.3平方公里,下辖10个村民委员会和四个社区委员会,全镇总人口4.5万人,其中外来人口2.2万人,总户数为6383户。
近年来,该镇经济发展迅猛,国内生产总值2004年达到26.9亿元,是1995年的5倍,上缴国家税收4.3亿元,为1995年的近20倍。在19.3平方公里的土地上,拥有江苏阳光集团、海澜集团2家股份制大型毛纺企业及阳光股份、四环生物、凯诺科技3家上市公司,经济总量位居江阴市第三。2004年镇农民人均年收入达到9508元,是2004年江苏省农村人均纯收入的两倍,同期全国城镇居民人均可支配收入为8472元。
由于工业化迅速发展,新桥镇的产业结构已发生很大变化,毛纺服装业为该镇区域主导产业之一。第二产业在本地生产总值中所占比例已超过81%,第一产业的比重已不到1%,第三产业比重约18%(2003年江苏省一、二、三产业的比重分别为:8.9%,54.5%,36.6%),大多数农民已脱离了农业生产。
经济的快速发展,使工业建设用地的需求量加大。由于受到土地总量和基本农田保护政策的限制,土地的供给紧张,不能满足工业建设用地的需要,为此镇政府在各方大力支持下,采取农民住房集中建设的办法,将自然散落的村庄进行适当归并和集中,在保证耕地不减少的前提下,将节约置换出来的土地用于工业建设发展用地、生态园林和还耕,实现土地的节约、集约和高效利用。


农村住房建设情况

自然村落布局  住房质量较差
从农村住房建设的布局来看,50户以下的组团占到39%,90%的自然村落为100户以下的组团。100户以上的组团仅占11.22%,居住较为分散。农村自建住房的建设质量较差,大多数旧房都没有专业人员设计,施工也基本上是当地没有资质的施工队承担,住宅的功能和耐久性都比较差,很多房子虽然建了只有10年的时间,已经破旧不堪。一些住房虽然面积很大,但是功能不全,居住不舒适。
自建住房的配套设施也比较差,新桥镇由于经济比较富裕,很多住户家中都有自来水供应,但是道路设施和环境依然很差,除住在公路边以外,其余农民都要通过土路,下雨天道路泥泞不堪。自建住房由于比较分散,距离学校、工作地点、商场等都比较远,生活不方便。
解放后新桥镇农村住房经历了三次建设高峰期,第一次在1960~1965年,基本住房形式为二到三间平房,砖房替代了解放前保留下来的土坯房,房内没有卫生设施;第二次是在1980~1985年左右,基本形式为三开间(当地农民称:三上三下)的二层楼房,楼房内开始设有卫生间,也有的第二次建房是在90年代初,建房标准比80年代要高一些;第三次即为1999年开始的集中住区建设。
农村住房更新换代的时间间隔大约在20年左右,农村住房的每一次更换,都与当地经济发展状况紧密相关,新桥作为苏南较富裕的村镇,早在20世纪80年代各家各户就开始自建楼房。由于规划不到位,村庄布局分散、配套设施不完善等问题没有得到根本解决。第三次住房换代是镇域经济发展到一定阶段的产物,既有土地集约利用需要的外因推动;也有农民自身经济收入水平提高,迫切需要改善住房条件的内在需求。

     
农民集中住区建设采取的措施和效果

为提高土地资源利用率,彻底改变旧村“散、乱、差”的面貌,加快城镇化进程,从根本上解决“三农”问题,1999年新桥镇率先提出“三集中”的发展构思。“三集中”就是指“农民住宅向镇区集中、农田向规模经营集中、工业向园区集中”的发展思路。从2001年至2005年初,该镇已建成启用新桥花园、蕾下小区和阳光公寓共计56万平方米的3个集中居住小区,安置农户3200户,使原来农民住宅户均占地面积由集中前的0.7亩(新桥镇农民每户宅基地平均用地0.5亩,再加上户与户之间的间距及道路等用地折合每户0.2亩,故共计0.7亩) 降为目前的0.18亩左右,每户节约0.52亩左右。预计到2008年全部搬迁完成,可新增农田3000亩,超过全镇总面积的10%。
农民住宅向小集镇集中是“三集中”的关键环节,新桥镇在实施农民居住集中区建设中采取了以下措施:

以规划为龙头
为避免建设的盲目性,新桥镇非常重视规划的作用,聘请了上海同济大学规划设计院和南京规划设计院的专家,从事关新桥镇未来经济社会发展的高度,按照“设计城市”的要求,立足现状、放眼长远,将全镇划分为三个功能区,即7平方公里的工业园区、7平方公里的生态农业区和5.3平方公里的商贸居住区,力争经过5~8年的努力,将新桥镇建设成“布局合理、设施完善、功能齐全、交通发达、环境优美、经济繁荣”的“毛纺名镇、服装重镇、生态新镇、都市城镇”。

多项保障措施解农民后顾之忧
新桥镇政府从维护农民的根本利益出发,切实做好就业、拆迁补偿和社会保障,解除农民的后顾之忧,保证了集中住区建设的顺利进行。
拓宽就业渠道。新桥镇就业岗位2.7万个,超过本地居民总人数,95%劳力的就业有保障。
坚持农村土地承包制。农民到企业务工后,将所承包的土地由村委会或村镇集体经济组织代管,土地性质不改变,统一承包给种田大户,并给予500元/亩1年的经济补偿。这样既保证农民不失去土地及其基本生存的保障,又有利于农业产业化发展。
按拆迁房的成本价安置农民,除掉拆迁补偿和其它补助,搬迁到镇区的农民基本不用再花钱就可换到标准统一的新房。以基本户型面积为130平方米/套为例,8层以下不带电梯的拆迁房售价为760元/平方米,高层带电梯的平均售价约1050元/平方米。按照760元/平方米计算,一套130平方米的房子总价位约为10万元。拆掉的旧房,每户农民平均按照380元乘以250平方米计算,得到的旧房拆迁补偿费约为10万元,镇政府还给这些农民再补助1.05万元/人,独生子女家庭增加补助8750元/户。这就是说,搬迁到镇区的农民不用再花钱就换到了新房,多出的钱还可用于室内装修。由于补偿政策优惠,农民搬迁的积极性很高,目前尚有700多户村民的拆迁申请有待落实。
建立失地农民的社会保障线。失地农民享有五道保障,包括失地保障、职工养老保障、大病医疗保障、最低生活保障,以及镇里发放的“三集中”保障。

依托住宅产业化,保证住宅小区建造质量和环境
“新桥花园”小区作为国家康居示范工程,是该镇农民居住集中的第一个试点工程。项目紧紧依托住宅产业化的技术体系,采用了大量的实用技术和部品,有效降低了工程成本,大大提高了住宅的实用性和性价比,实现农民住宅小区功能质量和环境质量的和谐统一。项目还重视公共设施的配套,利用周边的工厂热源提供管道集中供热,并铺设天然气管道、下水管等设施,在小区附近设立小学等配套公建设施。

广泛筹集资金,加大建设投入,完善城镇基础设施
预计从2001年到2008年集中住区建设需要总资金约13亿元。新桥镇党委、政府围绕资金筹措出思路、想办法。目前,集中住区建设资金来源主要有两个途径:首先是镇属企业改制返回的8亿元资本金,全部用于住区建设;另外每年镇财政收入节余4000万,也用于集中住区建设。2002年以来,在镇中心区投入5000多万元,兴建道路11条,初步形成了“六纵六横”的交通框架;目前已完成中心幼儿园、中心小学、中心中学、老人公寓等配套的公益性服务设施。

有效的管理机制
农民的宅基地属于村集体土地,宅基地和其他土地的使用由村民委员会决定。但就集中住区建设而言,村集体的规模和影响力太小,很难达到资源的有效利用,因此新桥镇建立了以镇级主导、村级协调的高效管理机制,保证了镇域规划的城乡统筹布局,取得了较好的效果。
另外在集中过程中,原有的村集体的居民由于居住分散,很难再由原来的村集体管理。新桥镇政府开拓创新,打破原有的行政体系,按小区组建新的社区委员会对集中的居民进行管理,但是居民和原有村集体的经济关系不改变,居民还享受原有村集体经济的分红收益。
集中小区的物业管理则根据农村实际情况,通过征询社会各界的意见,由居民自己选举成立具有地方特色的物业公司,在入住率不到90% 前不收行政性物业费,实际发生的费用由政府先交付,待入住率超过90%,居民的思想意识转变过来时再根据实际发生费用制定收费标准。

农民支持“三集中”
通过入户调研中发现,已搬进集中住区的农民对“三集中”普遍持支持态度。认为集中住区住房至少具有五大优点:① 环境卫生、配套设施好;② 住房建设质量高;③ 上班近、孩子上学方便;④ 政府补贴,基本不用自己花钱;⑤ 老人养老有保障。
一些农户提及刚动迁时有顾虑,后来看到集中住区的建设效果,逐渐打消了顾虑。少数农户由于所拆旧房建设年限较短,标准较高,但获得的拆迁补偿与其他人一样多,感到有些心理不平衡。少数农户感到新居没有旧村房大,一般原一套三上三下楼房建筑面积在250平方左右,而新居面积一般在150平方米左右。
笔者入户调查发现,所到的新桥花园几户人家,室内装修标准高、家用电器全,反映出当地经济发展水平和收入水平较高。
业主陶某,61岁,老伴已退休。老两口与儿子、媳妇、孙女一家三口住在一起。儿子、媳妇均在当地企业江苏阳光集团上班。家庭年收入约在3万元左右,搬进集中住区新桥花园的房子总面积为169m2,含装修、车库(5万多元)共花了30多万元,其中镇政府共补贴16万多。新房中家用电器包括空调、热水器、吸油烟机、冰箱、洗衣机、VCD机、电视机、电脑一应俱全。 搬迁以前,一家人住在1986年建造的3间3上3下砖混结构楼房里。1972年曾建造过3间平房,两次建房均为自购材料,工头建造。旧房通自来水,用阳光集团提供的廉价煤气,垃圾定期回收。
当笔者提到在搬到新桥花园前有没有顾虑时,老陶爽快地回答:“没有啥顾虑,就是怕花钱”。老陶兴奋的列举了新桥花园的优点:比较卫生、房屋质量有保障、小区环境设施好等。
新桥花园业主王某, 刚搬到新桥花园时有点顾虑,主要是怕生活环境不如以前。进去以后才觉得新桥花园的房子“环境好、卫生好,还有政府补贴,上班更近、上学方便。”
不少农民搬进新居后都普遍反映,小区避开了污染,环境好,不拥挤。而且新房子通风好、空气清爽,蚊虫少,卫生条件好。
有些农民怕新房子不好放东西。后来住进新桥花园后,觉得集中住区房子宽,并不像传闻的城市鸽子笼,都愿意搬到集中住区。


新桥镇农民住区集中建设的启示

动力机制
对于当地政府而言,农民集中住区建设可以节约大量的农村土地,为镇域经济的发展增添后劲;对当地农民而言,可以提高居住和生活质量,从乡村生活向城市生活转变。

农村集中住区建设关键利益相关者动力机制

主要经验
新桥镇集中住区建设作为村镇住房改造的一种方式,为我们提供了很多有益的经验,归纳起来主要有以下几个方面:
重视规划先行的作用
新桥的经验告诉我们,要根据当地经济发展状况和居民的生活习惯,对农村集中住区及时进行合理规划,将经济发展规划与建设规划相结合,提高土地资源利用率,提高农民生活水平,促进经济的可持续发展。
依靠工业化带动农业产业化,加速城乡一体化进程
新桥镇通过工业、服务业的快速发展,转移农村劳动力,95%的农村劳动力转移到二、三产业,提高农村居民的收入。村镇集体也在经济的发展中积累了足够的经济实力,可以集中力量进行基础设施的建设和住房的集中建设。数字印证了我们对小城镇经济发展的直观判断,即随着乡镇企业的快速发展,第二产业占据了绝对优势地位。小城镇的人口密度低于城市、基础设施建设也相对落后,不足以支撑第三产业的快速发展。因而,与城市比较而言,小城镇第三产业的比重不可能有太大的发展空间。该镇的区域产业结构形态处于由农村向城市变迁的中间形态。
工业化的发展促进了农业产业化发展。发展村镇工业为农村剩余劳动力创造了大量就业机会,使一些农民主动放弃农业,而转移到其他行业,因此为实施农业产业化创造了条件,农业用地可重新归整,土地向规模生产经营集中。新桥镇农田实现规模经营的比例已达到77%,使从事农业生产农民的收入显著提高,从而缩小工农差别。工业化与农业产业化也相应带动第三产业的发展。
农业经济要求居住分散,靠近农田,便于管理农田。但当村镇实现工业化和农业产业化,对不从事农业生产的居民来说分散居住的必要性也就不再存在了。同时由于生产效率和居民生活水平的提高,居民的经济承受能力更强了,对生活品质的追求更高,必然会推进城市化的进程。
集体经济为农民住区集中建设提供了有效的资金保障
村镇的城乡统筹建设需要大量基础设施建设和资金投入,单个家庭很难实施,需要集体经济发挥主导作用。新桥镇在市政配套和搬迁补助中投入了很多的资金,每搬迁一户居民镇政府付出的成本是15万元,而这些资金基本来源于农村集体经济的积累。可以想象,如果没有村镇集体经济的雄厚实力,新桥镇“三集中”的发展思路是无法启动,也无法实施。
管理到位,管理体制有序的衔接
集体经济组织由于结构比较涣散,领导的作用尤为突出。村镇集中居住要占用村镇集体大量的资源,工作千头万绪,牵涉到很多部门和利益群体,任何工作的疏漏都可能损害农民的利益和积极性。如果领导不给予足够的重视,工作很难开展。江阴市、新桥镇各级政府及当地的村委会对新桥镇“三集中”建设给予高度关注,及时管理到位,发挥好政府的“领导、指导、引导、主导”的作用,取得显著的成效。
新桥镇在集中居住过程中村委会的行政职能将逐步由社区委员会替代,由于居民的搬迁是一个长期的过程,新桥镇重视管理体制的衔接,避免出现管理的真空地带,很好的协调了社区委员会的行政职能和村集体的经济职能。
切实保障农民的利益
对新桥花园居民的调查中,很多居民原来都担心因为搬迁新房而负债,特别是一些刚建完新房的住户思想顾虑比较大。另外很多已丧失劳动力的老年居民没有收入来源,担心失地以后生活没有保障。新桥镇通过拆迁补偿、“三集中”补偿等方式建立了一整套保障措施,切实保障农民的利益,并且这些补偿和很多地方的拆迁补偿不同,不是一次支付,而是按月发放,保障居民未来的基本生活,力求做到长治久安。可以说如果没有有效措施保障农民的利益,解除农民的后顾之忧,充分调动农民的积极性,新桥镇的“三集中”根本就不可能成功。
保证住房的质量
新桥花园作为农村集中住区的第一个小区,通过产业化的建造方式,引入专业的房地产开发商和施工队伍,保证了工程的质量,新桥花园已于2005年通过了国家康居示范工程的达标验收。对住房质量的高标准、严要求使得集中住房相对农民自建住房的质量优势更加明显。很多住户表示曾担心镇里统建住宅的质量,有不少居民都是在看了住房以后觉得质量比较满意后才愿意搬迁的,高的建造质量增强了居民对于集中居住的信心。  


作者:建设部住宅产业化促进中心
发表于 2009-3-29 16:52:39 | 显示全部楼层

谢谢楼主

座坐沙发  赫赫
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