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[讨论] 十字路口的中国土地制度改革

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 楼主| 发表于 2013-8-19 17:56:35 | 显示全部楼层
何新 发表时间:2013-03-15

我的基本看法是领导人对当前中国面临的内外形势的真相以及问题形成的原因估判有误。特别是这五年,是形式主义严重的五年。在深化改革的口号下,一直强力推行新自由主义的市场改革政策,面对诸多重大现实问题,本届政府无作为、假作为。因此,五年前没有暴露的问题,现在都在陆续暴露。未来新一届政府很不好干。而当前中国与世界都可能面临重大变局。搞不好,未来十年会面临内外危乱之局。

    有人说,通过三十年的改革和积累,近年国家外汇储备充足,国家有相当经济实力,国家机器的强大也能够在一定条件下维持社会基本稳定。还有人乐观预测,到2020年中国GDP达到多少,2050年GDP达到多少,这些屁话可听可不听。问题是那时候的中国和世界是不是还会是现在这个样子?过去的十年、二十多年已经发生了多大的变化?当时的世界第二超级大国苏联今天还存在吗?

    如果考虑到未来内外变局纷繁,存在诸多变数和难以预测的因素,包括:目前通货膨胀形势非常严峻(远远高于官方估计),社会中下层生计存在困难的人数在不断增加;城乡中存在巨大的失业、无业以及不稳定短期就业的人口(失业人数被严重低估);近五年来发生网络舆论革命,社会舆论被互联网上来自内外神秘政治力量的无形之手操纵和左右。

    传统的舆论和媒体掌控方式在新媒体时代已经失效(电影《雷锋》收看率近乎零就是实例)。加之官府中政治腐败严重,导致民众中充满对党和国家不信任以及失望、抱怨的情绪。边疆分裂势力活动十分猖獗。以钓鱼岛、朝鲜为诱饵,存在爆发战争的可能性,等等。以上诸多不利、不稳定的因素,均有极大可能导致在未来的5 10年间爆发不测事件,从而改变中国历史的走向。对此不可掉以轻心。

    我非**人,有一个话本来不应当由我说。但我个人认为,当今在政治上最严重的问题甚至并非腐败问题,而是党不管党,政府不治国的问题。

    这个问题发生的根源是由于两个因素:第一是近年来不恰当地强调党政分家,党不理政。第二是政治改革的方向被错误理念和舆论所误导和绑架。

    一讲政改,就讲一人一票,讲民选官。说透点,这不是为了民选官,而是为了民选党。

    有人说中共现在只是执政党。这其实是一个别有用心的命题,是偷换概念,但是被津津乐道。美国的民主党、共和党是执政党, 它们随时可以下台。但是**不仅是执政党。**是开国的党,建国的党,中华人民共和国是**建的。

    执政党可以轮换,可以随时下台,不会导致国体的改变,不会发生国家基本政治制度的改变。但是如果**下台,那意味着国体的改变,宪法的改变,国家全部基本政治经济制度的改变。是会发生天下大乱的变动。

    西方为什么执政党和总统换来换去能保持社会不乱? 因为西方基本制度中有一个共济会核心联盟的存在。这个核心联盟的高端是家族世袭,极为稳定,有一种贵族王室与银行世家传承千年不变的制度。但是发展中国家没有这个。

    中国**是现今中国基本制度的核心,没有这个核心,放任玩什么民选官,中国必会大乱。我不是中共党员,也不是官员,我就要退休了。但就是这么一个现实。

    现在自由派所鼓吹的所谓“政治改革”,所有说教归结于一点,其实无非就是劝说**准备主动退出中国政治舞台,劝说**交出执政权力和军队(这是“军队国家化”论的实质),然后把政权交给所谓公民们的选票  “还政于民”,通过选票把权力交给大陆的“民进党”  民主党、自由党或其他新政党。

    所谓的军队国家化,实质无非就是**把军委撤销,交出军队。所以政改问题的最终实质就是,你**究竟要不要交权? 要不要交出军队,交出国家?

    当今所有问题,环境问题,腐败问题,人口问题,转基因问题,根本问题就是党的失职,政府的失职,党不管党,政府不理政。恰恰不是政府工作报告中所说的政府职能转换不够,不是政府应当进一步退出市场。为什么政府面对诸多重大复杂的具体国民经济问题放手不管? 包括食品安全卫生问题、空气污染问题,饮水污染和毒化问题,野蛮拆迁问题,城管横暴执法问题,也包括大量的富人、贪官外逃,资产外流几千亿问题,以及物价飞涨的问题,等等  这些这么严重的问题多年来一直搞得民怨沸腾,可就是没人过问,没人去管。

    执政者天天讲政府放弃职能不要介入市场,而要把这些问题的解决统统交给市场  市场能解决吗?解决得了吗?市场的原则就是优胜劣败,两极分化。唯金钱至上,利润第一。所以才发生这些问题。让市场发展自发解决这些问题,不是饮鸩止渴吗? 这些问题不是发展中的问题,而是决策者世局判断有误,对发展方向和道路选择有误的问题。继续这样走下去,必将把中国引向一条危乱之路。

还有城镇化撤村并城的运动,如果实施不好,处理不当,也会导致农村社会秩序的紊乱,会颠覆国本。

    中国有庞大的失业人口,中国至今未出乱子,根本在于目前农村是稳定的。农村稳,则社会大局尚稳。农村稳定的根源,正在于农村土地不可买卖、不可流转。这是硬性的土地生存资源保护。农民工进可以入城打工赚取生活;退可以回农村种一亩二分地。故而农村农民至今没有出大乱子。

    在庞大的失业问题没有解决的情况下,把农民手里的土地巧取豪夺地剥夺过来,使得以后农民工进不能择业养家糊口,退不能归农种地种粮,进退失据,那么失去土地的农民除了死路一条的悲惨命运,便只有揭竿而起了。如若盲目推行以城镇化为名的农地私有化,中国必会大乱。城镇化搞不好是亡国之政。这个主意也是来自外部,来自国际共济会控制下的世界银行。

    所以我认为,当前的迫切问题根本不是搞什么大部制,搞什么城镇化,而是亟需整顿国内经济秩序,重新选择经济发展道路,统筹国内经济全局,梳理、解决严峻的现实经济问题和改善民生问题,着力要解决目前物价上涨过快、农民工失业多和从业就业难,以稳定人心、安抚社会的问题。

    我呼吁新政府坚决放弃过去十年来以房地产作为国民经济主干拉动GDP的错误政策,切实面对和解决下层百姓哀哀求告导致生存困难的那些民生问题  这些现实问题极其复杂棘手,不是通过抽象的制度改革和职能转变就能够解决的问题。这是一些年以来决策、政策和发展方针失误的问题,是多年积累的问题,无法通过什么政改或私有化方案解决。

    最后我想讲的一点意见是,注意近二十年来的智能化电脑革命及其相关科学技术的革命,正在改变世界文化,正在改变社会制度的组织形态,改变世界的经济和政治。其意义怎么估计都不过分。而目前中国人,包括领导方面,对此认识非常不足。最重要的一点是,电脑智能化技术的革命,已经使得全球新秩序,全球金融及经济政治一体化成为可能。旧式的民族国家视野已经不够。当今围绕中国问题发生的所有重大经济政治和文化问题都具有全球性意义。

    其实世界上一直有一只看不见的手,一个注视着一切的眼睛,它控制着诺贝尔奖,控制着联合国及国际组织,制约着西方大国政府。它影响着15世纪以来的世界秩序和世界未来。这就是那个神秘的集宗教、金融、政治和文化于一体的共济会国际体系。中国的发展和强盛对共济会国家的世界体系构成挑战。为了应对这种全球化挑战,中国也必须寻找和制订一套自己的全球化战略。

    我并不认为中国应当与共济会的世界体系相对抗。事实上,中国与共济会体系包括那些主导世界的金融大亨过去多年也一直存在合作关系(例如香港的许多大亨达人,包括李嘉诚先生据我所知都是共济会高级成员)。当今的世界市场基本上完全被共济会金融体所控制,中国不可能遗世独立彻底摆脱出来。以后也只能继续寻求合作,但是应当是既斗争,又合作。如非万不得已,也应当尽量避免发生激烈的对抗和战争。

    但是,多年来共济会势力用多种方法渗透进中国。输入软件,输入经济政治改革方案,让中国进入陷阱。譬如,近年喊得很响的所谓“反垄断”就是一个糊弄中国人的欺世之谈。全世界的资源市 场、金融市场都早已被共济会的跨国托拉斯、康采恩(例如高盛和摩根集团)所垄断。国际共济会控制着世界的大部分金融体系、企业体系、认证体系甚至意识形态控制体系  世界五百强都是垄断的托拉斯集团。为什么他们的枪手却只攻击中国的国企搞垄断? 无非就是为了拆散中国的国有大型经济体,让他们的托拉斯进来控制中国经济。

    还有设置汇率升值陷阱,让热钱滚滚流入中国,以加剧中国的国内通货膨胀  这些举措后面都有深远的战略意图。有人说我是阴谋论。其实不让人知道商业、政治和历史中充满阴谋这本身就是一个阴谋。中国人在走向世界、融入世界的时候,首先应当看清楚这个世界,看清楚面前打交道的真正对手究竟是谁。这是我不能不说的。
 楼主| 发表于 2013-8-29 11:49:43 | 显示全部楼层
原国土管理局官员:集体土地建房将致房价降

2013年08月28日 07:19

    来源:南方都市报 作者:郑振源

   

   

    人物简介

    郑振源

    1982年进入农业部土地管理局,1986年进入国家土地管理局任规划司副司长。现任中国老年科技工作者协会国土资源分会土地与环境专业委员会主任。

    政府的直接干预市场扭曲土地价格

    南都:近年来围绕着征地拆迁矛盾不断,其中暴露出现行的征地制度存在哪些问题?

    郑振源:征地拆迁矛盾的根源就是现在用地是一个严格的计划配置制度。1998年土地管理法修订,指导思想就是要严格保护耕地,严格控制建设用地,建立了土地用途管制制度。可用三句话概括,第一,禁止集体土地入市,把征地作为获得建设用地的唯一途径,保持政府对土地建设用地供应的垄断。第二,政府编制土地利用总体规划和年度计划,由政府来决定耕地保有量是多少,把这些指标层层分解下放到基层。第三,规定了一套高度集权的审批制度,土地用途、权属的转换都要经过审批,而且大部分拿到省里头来审批。制定的补偿标准很低,和土地市场价格差距很大,因此出现很多征地拆迁矛盾。

    现在征地制度改革要从两方面改革,第一,缩小到真正的公共利益需要的范围之内。第二,提高征地补偿费,按正常的市场价格补偿,可是现在没有正常的市场价格,房产的垄断价格很高。

    南都:土地管理部门一直强调土地严管初衷是耕地保护,你怎么看这个问题?

    郑振源:我国建设用地的指标控制脱离了用地实际,会造成土地资源的浪费和低效利用。现在搞的是市场经济,土地的使用都是市场经济下产生的土地需求,政府不可能预测到各个地方建设用地是多少。所以用地指标分下去,有的地方分多了用不了,项目不来,地就在那晒太阳了,就造成了土地浪费。还有很多地方用地指标不够用,项目来了拿不到指标,只能违法用地。

    在中央下达的建设用地指标中有1/3是无偿划拨使用,政府的办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地,不用交土地出让金,结果每个城市都有豪华的政府大楼、各色形象工程屡禁不止,造成土地粗放利用。

    2/3的土地指标通过市场出让,其中存两个分割的土地市场,一个是政府定价、协议出让的工业用地市场,2008年后大都改为挂牌出让,实际上仍是为企业量身定做的协议出让。地方政府为争夺投资项目,有意压低地价。2003年到2010年我国工矿用地出让价全国平均每亩9.7万元。土地如此便宜,企业便粗放利用土地,增加建设用地使用量。另一个是真正“招拍挂”出让的市场,主要是住宅用地和商业用地,指标本来就少,加上地方政府为了抬高地价有意识的“半饥饿”供应,造成用地价格高涨。2003年到2010年住宅用地平均出让价每亩56万元,是工业用地的六倍。地价高,房价自然水涨船高,这也是造成很多农民工不能市民化的重要原因。

    南都:也就是说现有的土地管制方式效果并不好?

    郑振源:政府对土地市场的直接干预扭曲了土地价格,造成资源错配。过多的土地配置于工业,而住宅用地供应不足。计划配置式的土地用途管制制度和被政府直接干预的国有土地市场,花费了巨额管理成本,并没有达到预期的耕地和建设用地调控目标。1999年第二轮土地利用总体规划规定的2010年耕地保有量、建设用地总量指标在2002年便被全面突破;2008年第三轮规划规定的2010年建设用地总量也在2010年被突破。

    所以我的观点就是必须把计划配置土地变为市场配置,用土地价格来配置土地资源。

    集体土地建房不敢放开主要是怕乱

    南都:集体土地入市主要面临什么障碍?

    郑振源:要建设城乡统一的土地市场就必须让集体土地入市。集体土地入市,首先要赋予集体土地与国有土地平等的法律地位,按“公有私用”方向完善集体土地产权制度。

    “八二宪法”第十条规定:城市土地国有,允许集体土地进入城镇建设;明确规定集体土地转为国有土地必须经过土地征收。这是不合理的,城市土地在哪里,哪些是城市土地?城市土地年年都在扩大,而且城市数量也是在增加的,1982年我国有240多个城市,现在有600多个城市,城市的扩张造成集体土地国有化,完全剥夺了集体土地所有权。现在的政策要求在城市规划圈内的集体土地不准入市,因为要保证城市土地国有这个性质,从而造成城中村的集体土地就不能入市只能征收,城市的郊区、马上就要变成城市的农村也不能入市,必须征收,征地价格又低,当然农民就不愿意了。

    所以我建议,城市土地可以国有也可以集体所有,为什么在集体所有的土地上就不能建城市呢?城市的住宅用地、学校用地完全可以在集体土地上建。要集体土地入市第一个条件必须修法,明确集体土地、集体建设用地的所有权和使用权。第二条要明确集体土地入市的市场规则、怎么交易,把城市房地产管理法修改成城乡房地产市场管理法。

    南都:现在政府的担心是什么呢?

    郑振源:政府担心一放开集体入市就乱套了,村里头农民都来建房了,就管不住了。其实这个问题是可以解决的,在建设城乡统一的集体土地市场同时必须建立一套适应这个市场配置的调控措施。首先要加强规划管理,但是规划不是现在指标控制式的规划,必须做成市场经济式的公众参与式的规划。还可以通过收税来调控土地管理,占用耕地要收取耕地占用税,房子买多了要征房产税。

    允许集体土地入市最大的影响就是地方政府的卖地财政,现在地方政府提出许多宏大的城镇化计划,要建设多少个新区,就必须要搞征地拆迁,还有很多地方债务要靠土地出让金来偿还,这就逼地方政府靠征地卖地来筹集资金。所以搞新型城镇化,财税制度要改,避免地方政府对土地财政的依赖。

    应该为“小产权房”正名

    南都:你怎么看待小产权房的问题?

    郑振源:小产权房实际上是一个诱致性的制度变迁。土地制度变迁有两种办法,一个是上面强制性的,一个是地方自发合理的诱致性制度变迁。联产承包制、国有土地批租等做法原先都是违法的,是地方先这么做了,后来土地管理法才肯定。禁止集体土地进入房地产市场,使城郊1985年来大量为农民工和外来人口建造的廉租房、廉价房成为违法的“小产权房”,遭到取缔,这实际上减少了城市廉租、廉价房的供应,抬高国有土地上的房价,不利于解决农民工的住房问题。

    小产权房实际上就是集体土地用来建商品房或厂房,用这个方法解决了许多外来人口的住房问题。但国家没有承认小产权房,就是因为政府要垄断土地供应,所以把它变成非法的。

    南都:治理小产权房可以选取的政策路径是什么?

    郑振源:按照中共十七大和物权法平等保护物权的原则,给予集体土地设定并处分建设用地使用权的权利,给予宅基地使用权人处分宅基地的权利,使“小产权房”合法化,去掉“小产权房”的恶名。对违背城镇规划侵占公共设施用地的加以拆建改造,但拆除房屋要给予成本价的补偿;在城镇范围内建房的补交城市维护建设税;对占用耕地的补交耕地使用税;出让转让集体土地房地产的补交契税,并补交与国有土地同样的土地增值税,但没有理由补交出让金,因出让金是建设用地使用权的租金,集体土地的建设用地使用权属于农民集体,其出让金应归农民集体所得而没有理由上交国家;农民出租、转让房屋的缴纳个人所得税。在交齐应交税金后,准予登记,发给土地使用证和房产证,将所谓“小产权房”纳入城乡统一的房地产市场,作为国有土地保障房的有益补充。

    尤其现在大力建设保障房,很多小产权房其实起到了保障房的作用,全靠政府建保障房又缺乏财力支撑。农民集体土地上开发商品房,房价马上就会降。现在政策还是不敢放,不敢放的原因就是怕乱,但是乱是可以解决的。

    农村宅基地改造不能强迫“上楼”

    南都:现在很多地方也在搞农民的宅基地改造,让农民上楼集中居住,这项政策还存在什么问题?

    郑振源:城乡建设用地增减挂钩政策设计的用意很好,可以保证建设用地总量不增加、耕地不减少,集约利用村庄用地;但也有缺陷,由于是政府主导,整村推进,连片拆建,而同一村中各家各户因从事的职业、收入水平、现有房屋质量和未来生活打算都不同,对拆迁改造、住房需求和安置方式的意见也不同。如果强拆强建,难免会损害部分农民的利益。也没有解决农村转移人口宅基地退出机制问题,在城乡两栖的农民工仍然要在新村中分房,将来会造成“空心楼”。

    这项政策推开时正值地方城市建设高潮,建设用地指标紧缺,地方政府为了多得指标多卖地,便擅自扩大试点范围,大规模拆并村庄,强迫农民“上楼”,部分农民“上楼致贫”,种种乱象使城乡挂钩政策异化为一场“圈占宅基地”的运动。

    后来城乡建设增减挂钩工作严格限定在试点范围内,并将周转指标纳入年度土地利用计划统一管理,刹住了种种乱象,但没有纠正这项政策的制度缺陷,没有改变政府主导、护士农民利益的问题。村庄要不要整理,农民要不要“上楼”,是农民自己的事,应由农民自主决定。

    集体土地的建设用地使用权属于农民集体,其出让金应归农民集体所得而没有理由上交国家,将所谓“小产权房”纳入城乡统一的房地产市场,作为国有土地保障房的有益补充。

    农民集体土地上开发商品房,房价马上就会降。现在政策还是不敢放,不敢放的原因就是怕乱,但是乱是可以解决的。

      郑振源
 楼主| 发表于 2013-8-29 11:50:24 | 显示全部楼层
吴敬琏:农民向政府转移的价值高达30万亿
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11 个回复南京龙 于 2010-4-1 22:50:25 发布在 凯迪社区 > 猫眼看人

吴敬琏:按照执政党的目标,中国将在2020年建立完善的社会主义市场经济体制,所谓市场交换,是自主的市场主体之间的产权交换。因此完善的市场经济体制的前提是,明确产权和保护产权不受侵犯。
为了“调整和完善所有制结构”,中共十五大(1997年)和十五届四中全会(1999年)确定了“有进有退”“有所不为有所为”,对国有经济布局进行战略性调整的方针。然而,近年来却出现了向政府控制和占有资源复归的开倒车现象。
除了被广为诟病的工矿业和房地产市场的“国进民退”现象,我还想讲一讲土地资源的例子。目前法律规定,城市土地归国家所有,农村土地归农民集体所有。在20世纪90年代初期开始的加速城市化的过程中,有大量的农村土地被政府征购为城市建设用。十多年来,新增的城市建设用地,80%以上来源于农民集体土地。这种征用,并非农民作为土地产权主体与政府的平等交易,而是借助政府排他性的权力。在这样的制度安排下,政府征用农民所有的集体土地,并非以该土地的市场价格补偿,而是按照该农用地的农业年产值补偿,最高补偿标准只能是该土地农业产值的30倍,实际上,在很多地方,补偿标准不过是农业年产值的10倍左右。各级地方政府通过“低价征地、高价卖出”,农民向政府转移的价值总额,据说高达20万亿元 30万亿元。“国进民退”的规模之大,令人震惊。 (摘自凤凰网)
 楼主| 发表于 2013-8-29 15:35:40 | 显示全部楼层
温州土改:农村房屋可在县域内交易
21世纪经济报道  2013-08-29 07:25


    近日,浙江温州市出台《农村产权交易管理暂行办法》(以下称“《暂行办法》”),办法规定,温州在10月1日起,12类农村产权可在农村产权交易所公开交易。

    《暂行办法》规定,包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权均可以交易。

    一直以来,我国法律对农民私有房屋的买卖、转让限制严格,禁止转让给外村村民和非农业户口居民。温州这次改革,最大的突破在于,农屋从村级交易扩展到县域交易,同时允许宅基地在非城镇户籍中流转。

    中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员牛凤瑞对本报表示,这相对于以往的体制是有进步的,进一步优化了浙江当地土地资源的配置。“以前,是农村耕地可以流转,现在扩展到农屋也可以流转,接着把流转的范围从村级单位扩张到县域,政策藩篱在一步步突破。

    民营经济发达的温州,同时身兼国家级农村改革试验区和金融综合改革试验区等多重改革,在重庆、成都、广东、武汉等地相继试点推进农村土地产权交易的背景下,温州版土改的突破或成农村土地改革的新样本。

    建立农村产权交易体系

    牛凤瑞认为,温州的百姓资金实力雄厚,这可能也会引发温州“资本下乡”现象。“与此同时,包括宅基地在内的土地流转后,可以进一步置换成新的农村建设用地指标以供乡镇的企业的发展,但是这还需要政策的进一步放开。”

    记者从《暂行办法》获知,可上市交易的12类农村产权分别是农村土地承包经营权;林地使用权、林木所有权和山林股权;水域、滩涂养殖权;农村集体资产所有权;农村集体经济组织股权。

    依法可交易的还有农村房屋所有权;农村集体经营性建设用地使用权;农业装备所有权;活体畜禽所有权;农产品期权;农业类知识产权以及其他依法可以交易的农村产权。

    《暂行办法》还规定,关于产权交易的收益,农村集体产权的交易收益,应当纳入本集体经济组织财产实行统一管理,用于该集体经济组织成员福利分配、社会保障、新农村建设等公益事业。而农村个人产权的交易收益,归个人所有。

    以此相适应,2012年年底,温州市农村产权服务中心有限公司在温州金融改革广场挂牌成立。2013年5月,“《暂行办法》征求意见稿”开始向社会各界征求意见,最终公布的实施方案是10月1日起。

    《暂行办法》规定,温州市区涉及的农村产权交易行为,将由温州市农村产权服务中心办理。其他县(市)应设立农村产权服务中心,加挂“温州市农村产权服务中心分中心”牌子,负责各自辖区的农村产权交易服务。

    推动农村资源资产化

    本报了解,民营资本重镇温州全市共辖3区2市6县、131个乡镇(街道),2011年末户籍人口约798万,其中农业户籍人口约627万,占比近八成。

    而截至2011年底,温州全市村级集体经济组织总资产合计384.66亿元,在农村居民收入中农业收入的比重为6.5%,在资本密集的温州,推动农村资源资产化,是增加农民收入的相对有效方式。

    因此也正是2011年,温州被农业部确立为18个“全国农村改革试验区”之一,具体承担“农村产权制度改革”试验项目。在国家框架下,温州农村改革试验的主要聚焦于:农村土地承包经营权流转制度,农村集体经营性建设用地和宅基地使用权流转制度,农村集体资产产权制度等。

    温州市农村产权服务中心有限公司总经理董文立对此表示,此前,农民房尚不能像商品房那样自由交易,未来等细则出台,农房可以在县域内抵押贷款,非城镇户口人员可以在县域内参与农房处置,在温州的三个区之间可以自由处置。

    董文立透露,比方文成县某村一处农房被拍卖,该县所有非城镇户口的人员都可以参与。

    (21世纪经济报道)
 楼主| 发表于 2013-8-29 15:43:00 | 显示全部楼层
台湾地区和美国的土地制度

更新时间    2008-10-10 22:41

 
    先说台湾的土地制度,台湾的土地制度分三大部分,一部分是土地农用制度;一部分是农地转为非农地制度;另一部分是土地非农用制度。

  第一,农地农用制度。

  1949年国民党土地改革给台湾农民的土地权利,只是农地农用的权利;农民要出售自己的土地,出售的只能是农地,不能用作非农用。最初的时候,为了保护农民,土地只能优先在临近的农民之间交易,非农民是不许购买农民土地的。农地农用的交易,是免税的。农地只能在农民之间交易的规定,其好处是保证农地买卖按照农村农业发展水平和规律有序进行,这对保护农民和维护农村稳定都有积极意义。这项规定,只是在最近一些年才有所松动,但交易税率很高。西湖乡的周先生,8年前将3甲(45亩)山坡地出售给城里人(不能非农用,也不能坡改梯田),价值只有900万台币,但征税高达300万台币。如果是将这3甲地卖给乡里的农民,可以不征税。

  第二,台湾的农转非制度。

  随着台湾的经济和社会的发展,一部分农地转作非农用地,但土地转变用途必须严格按照土地规划执行。土地规划是台湾土地制度的重要组织部分。如果一片农地,规划在五年或十年后转工业用地或商业用地或公益用地,在五年或十年之内,是不能改变农用性质的。有的农地是数十年或数百年也不能改变用途的。当农地依法(规划)转为非农用地,将有一半的土地"充公",等于2亩农用地换得1亩非农地。"充公"的土地主要用于城市道路、绿地、学校、医院等公共建设。

  第三,台湾的非农地交易制度。

  农地转化为非农用地,会使土地大幅增值,增值收益分配有严格的规范--"涨价归公",这也是台湾土地制度的重要部分。台湾的农地和非农地的价格差距很大,一般在十倍以上。有一位曾先生,25年前,花400万台币(近100万元人民币)买了5亩农地,随着城市的发展,该地已经是小镇边上的农用地了,明年就可以转作非农业用地了。如果转作非农用地,这块地的价值大约为6000万台币。按照台湾的土地制度,曾先生的5亩农地,明年转变为非农地时,就有一半"充公",剩下的2.5亩就是他的非农用地了,价值为3000万台币。如果曾先生将土地卖出,增值(3000-400=2600万台币)部分,要严格依法缴纳所得税--即"涨价归公"(涨价100%,40%归公;涨价超过200%,50%归公;涨价300%,60%归公……)。所得税率是累进的,增值越高,纳税越多。曾先生说,他的地卖出的话,估计缴税在1000万台币上下。土地交易的所得税,税收全民享有,而非地方或部门享有。

  台湾的土改是强制性的土改,并非真正意义上的"和平土改"。"政府"先将土地地租"减"到很低水平,强制规定农地农用的价格为"年地租的2.5倍",再由"政府"按照强制的价格强行收购地主土地,平价转手"卖"给农民。买地主的土地,没有现金给地主,给的是四大"国有"公司的股票。地主强烈抵制土改,有的地主逃到国外组织反抗运动。农民如果没有现金购买土地或认领公地,可以申请无息贷款,分十年还清本金。

  台湾土地制度是世界公认的学习典范。典范的核心意义是它用强权建立的"均田"和"涨价归公"制度。除"均田"和"涨价归公"为农民和全民提供福利外,在城市化的过程中,为了帮助"农民工"进城,"政府"将最有增值价值的土地用于建设经济适用的"农民工"住房,让"农民工"的财产随着城市的发展而增值,这样,"农民工"就自然成为了城市的居民。

  土改后,农民对怎样销售农作物不了解,这当中,农会组织无论在资金或技术支持上都起了很大的作用,有效地保护了小农,避免了私有制条件下的常见现象--小农破产。台湾农会力量是非常强大的。如果没有台湾的农会,台湾农民的地位不会像今天这般重要,农民的权利不会和社会其他阶层那样平等。正是因为台湾的农会制度,巩固了台湾的土改成果,打造了台湾特色的现代化"小农"农业模式。

  "台湾的土地制度是一种有管控的私有制。"了解了台湾的土地制度,我们认为内地土地制度的核心问题是产权主体要明确,所得税的征收主体和用途要明确。集体所有制,土地转让收入应当归集体所有,经集体成员表决后选择分配模式,国家应当制定再分配的规范,防止不公平现象的发生。国家征收的增值部分,应当明确规定,而不是随意决定。当前,发达地区的"非正规"土地制度的核心问题是相当一部分"涨价"部分既没有给农民,也没有给公家,而是成了少数人的灰色收入;边远落后地区在"非正规"土地制度下,不少地方以每年几角钱、几元钱甚至不要钱就将"公有"土地、山林和河流给了个人70年甚至更长的使用权和经营权。这种几乎无偿得到土地等资源的情况,是很不合理的。

      


    下边是美国的土地制度

  美国实行的是公私兼有的多元化土地所有制。全美国土面积936.48万平方公里,其中,私人所有的土地占51%,联邦及州政府所有的土地占47%,印第安人保留地占2%。联邦政府的土地,主要包括邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地;军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在任意占用或平调,确实需要,也要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。在联邦政府拥有的308.4万平方公里的土地中,也存在多元化的所有形式,即国家土地管理局控制60%,国家森林局控制24%,国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制剩下的16%;土地权属纠纷由法院解决,政府不担任调解仲裁角色。

  分类实施用途管制的农地保护制度。美国的农地保护始于20世纪30年代,到20世纪60年代,随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重,美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政策法》,并据此将全国的农地划分为四大类,实行严格的用途管制。①基本农地:最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地,总面积1.588亿公顷,禁止改变用途;②特种农地:生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地,禁止改变用途;③州重要农地:各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地,可有条件改变用途;④地方重要农地:有很好的利用和环境效益,并被鼓励继续用于农业生产的其他土地,可以或有条件改变用途。从1983年至1994年,各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签定协议保证农地农用后,可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。

  依法、自由、开放的地产交易市场。美国的地产市场十分发达,制度健全,所有的土地都实行有偿使用,在政策规定许可的范围内,土地可以自由买卖、出租和抵押。土地无论公私,在交易中地位、利益平等。私有土地之间买卖完全是私人之间的事,手续十分简单,在双方自愿签定协议之后,只需向政府缴足规定的税金,进行注册登记即可。为吸引外资,美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。政府可以向民间征购土地,但须经规划许可且出于公众利益,须进行地价评估。若土地所有者不接受评估价格,可以到法院起诉,由法院裁定,政府不予干涉。

  上百年的历史演化和市场竞争中,美国形成了农业食品产业体系、农业生态产业体系等众多农业产业体系。目前,农业食品产业体系在全球约有20000亿美元的销售额,大部分为跨国公司所控制,而全球从事食品行业的10大跨国公司中,有6家就是美国的公司。

  美国农场大多数以产业化方式运作,美国农业企业主要依靠专业化分工获得市场竞争优势,美国的棉花农场专业化比例为76.9%,大田作物农场为81.1%,果树市场为96.3%,牛肉市场为87.9%,美国很多优势企业的成功壮大,都是紧紧围绕企业的核心竞争力展开的。

  美国的农业产业体系具有发达的、多样化的深加工、销售和流通。在美国,有许多企业将生产和营销分离,通过合同关系,把加工、流通、销售环节完全让给专业厂商来经营。
 楼主| 发表于 2013-8-29 15:43:41 | 显示全部楼层
台湾地区土地制度

2010年05月06日 12:10  新闻编辑:新浪南充房产网  来源:百度乐居


  台湾地区土地制度

  1949年大陆解放前夕,南京国民党政权迁往台湾。在台湾的半个多世纪中,先后进行了比较有效的土地改革和土地立法,形成了一套较系统的土地制度。

    (一)第一次“土地改革”

  1949年国民政府迁往台湾之际,台湾5670的耕地为地主所有,不到22%的为公有,而占农业人口88%的农民仅有22 .4%的耕地,当时的土地关系仍以封建租佃关系为主,大部分农民租种土地,普遍存在地租率过高、佃权不稳定、预缴押租金、租额不予减免等现象。为了发展经济、稳定社会,台湾进行了第一次“土地改革”。这次“土地改革”,大致分为三个步骤.

    1.耕地“三七五”减租

    台湾在1949年4月颁布《台湾私有耕地租朋办法》,作为实施“三七五”减租的依据。后来为了强化这个政策的执行力量,台湾又颁布了《耕地“三七五”减租条例》,两个法令的内容要点为:(l)减轻租额负担,佃农缴租一律以不超过主要作物正产品全年收获总量37.5%为准,原约地租超过此数者,减到此数;不及此数者,不得增加;耕地因受灾歉收时照受灾成数予以减免。(2)保障佃权,耕地租约规定一律用文字记载,租期不得少于6年;在租约存续期间,地主非因法定事故不得中止租约。(3)兼顾地主利益,地主可参加当地组织的耕地租佃委员会。佃农应照租约缴纳地租,积欠地租达两年的总额时,地主可以终止租约。“三七五”减租实行后,农民因佃权有了保障,耕种积极性提高,农地的单位面积产量有增加。据调查,中等水田1公顷减租前产稻谷4 790公斤,减租后产量增加为5000公斤以上。单位产量增加,同时地租减少,农民收益与年俱增。收入增加,必然用于增加生产或朋于改善生活。

  2.公地放领

    公地是从日本占据台湾时各机关和其他日本人手中接管而来的土地,其中耕地约有17.6万公顷,约占全省耕地面积的21%.1946年当局对公有地全部予以调查,同年公布《台湾省承耕公有土地农户登记规则》,办理对现耕农户和申请的待耕农户的登记。随后有9.7万公顷放租给农民,其租额为主要作物初级产品全年收获量的25%:1951年,台湾又制定了《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》,决定把公地放租改为公地放领,放顿地价按主要作物初级产品全年收获量的2.5倍计算,由承领农民在10年内分20次摊还。

  公地放领是扶助农民取得自有耕地,这个工作是台湾实行“耕者有其田”的前奏。它既为“耕者有其田”的实施掀起了舆论,加强了宣传声势,又为实施“耕者有其田”

  积累了经验,锻炼了人员,而且放领所得地价收入依法均作为实施“耕者有其田”的基金,一举数得.

    3.实行“耕者有其田”

  1953年,台湾颁布《实施耕者有其田条例》,推行“耕者有其田政策”,即通过购买地主多余的土地(每个地主只可保留中等水田3公顷或相当的其他耕地)。然后卖给农民耕种而使其成为自耕农:征收地价是以主要作物初级产品全年收获量的2.5倍计算,以实物债券7成、股票3成的比例补偿。实施“耕者有其田”对台湾地区经济发展有三方面的贡献:(1)土地资本转移促进了民间工业发展;(2)“耕者有其田”的实施,使得农业生产增加,农民所得大幅提高,增加了农村的购买力与储蓄能力;(3)农地所有权分配平均,贫富差距缩小,社会稳定,增加了民众的投资意愿,为工业发展建立了稳固基础。

  (二)《农业发展条例》颁行

    第一次”土地改革”的成果是显着的,解决了地权不均的问题。但随着时间的推移,这一土地改革政策也出现了“反效应”,以户为单位的农场经营带来了耕地分散、规模不大、效益较低现象,加上大量兼业农户的出现,使农业劳动生产率和土地生产率难以提高,束缚了农业生产力的进一步发展。为了解决这些问题,台湾在1973年9月公布了《农业发展条例》,目的是扩大农场经营规模。为便于有关计划的实施,推动农业发展,台湾在1993年7月正式宣布废止《实施耕者有其田条例》。该法对农地经营管理方面做出一些规定:(l)农用地变更为非农用地时须先征得农业主管机关同意;(2)公私农用地应按照其最大可利用限度使朋,并实施水土保持与维护;(3)开发农朋土地可获得无偿使朋权,经营5年以上印无偿取得该土地所有权;(4)每人经营土地面积以3公顷-20公顷为限;(5)土地登记的每宗耕地,禁止分割或转移为共有。

    (三)第二次“土地改革”

  20世纪70年代末至80年代初,针对农业发展的长期徘徊,台湾当局推行了“第二次土地改革”,其主要内容是辅导农民购买耕地,实施农地重划,扩大农场经营规模与改革耕地经营方式,提高农业生产力。

  台湾实施农地重划以来,成效十分显着,主要表现在:(1)改善了农业结构,将分散的农地集中,每宗土地面积扩大,形状整齐,便于耕作,降低了生产成本;(2)改进了农场经营条件,农地重划以后农田的灌溉及排水条件、农村道路条件都大大改善;(3)土地权利分明,重划后共有土地按持分归户后,土地权利由复杂趋于单纯,减少了产权纠纷,改善了人际关系;(4)促进区域均衡发展,重划后可使农村生活及生产环境得到改善,有助于城乡差距的缩小。

    (四)实施“地尽其利”的新政策

    由于台湾地区经济发展与社会环境变迁,以及经贸国际化、自由化的趋势,台湾在经济自由化之后,农业生产受到进口农产品的冲击,于是朝着技术与资本密集方向发展,农业对农地的需求有所缓解。为有效降低土地成本,改善经济发展环境,提高大众生活质量,台湾在90年代初便着手研究农地释出问题,提出“调整产业结构、调整农产运销策略、办理进口损害救济及救助措施、调整资源利用和增进农民福祉”五项措施。与之相关的《农业发展条例》在2000年之初进行了修订,修订幅度之大,犹如是一部新法规。《农业发展条例》修正的内容包括:(l)农地释出采取总量管制方式,定期检讨。有关部门估算,台湾地区保证粮食安全的耕地总量为72万公顷,也就是说,农地开放自由买卖后,可以释出16万公顷供变更使用。(2)农地分割下限放宽为每人0.25公顷,但继承者不在此限;农地可自由移转,不受都市计划法规之限制;私人取得农地的面积合计不得超过25公顷。(3)无自用农台的农民可在自有农地上兴建农含,但5年内不得移转:(4)开放农地在农地农朋原则下自由买卖。(5)“政府”在15年内预算筹足1 500亿元农业发展基金,用于改善农民福利及促进农业发展;另设农业天然灾害救助基金,办理农业损失的补助、低利贷款,及加入wro后农产品受进口损害救助基金。(6)自耕能力证明书已成历史。在这次《农业发展条例》修订时,删除原第4条有关自耕与以自耕论的规定,相关《土地法》第30条(承受者以能自耕者为限)及第30条之一(农地之分割继承)条文同时删除。

  农地释出方案的出台,表明台湾农业主管机关已放弃全面保护农地的立场,同意农地变更使朋由需求面来主导,减少对市场机能的干扰。此一农地释出方案必须认真执行,才能避免成为土地炒作的工具,对台湾地区的区域发展及社会财富的重新分配,才可能会有正面的影响。并使加入WTO后对农民的不利影响可以部分获得补偿,有助于农村的繁荣与安定。如果执行有偏差,农地释出助长土地炒作之风,则农业生产环境将受到严重破坏,台湾农业发展前途将永远断送。所以此方案是台湾农地政策的划时代改变,值得重视。
 楼主| 发表于 2013-8-29 15:45:06 | 显示全部楼层
广东梅州闯关土地抵押 农村金改“头炮”拉响

2012年9月5日 07:56 来源:上海证券报 选稿:李浩翔



  客都梅州,七山二水一分田。青山绿水、郁郁葱葱,梅州留给人的印象就是生机勃勃。的确,在6月27日中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》中,梅州多了一个“金矿”  农村金融改革创新综合试验区。作为珠三角金改的重头戏之一,农村金融改革取得突破的重任落在了这片葱郁的土地。那么,梅州落实农村金改将闯出一条怎样的路呢?

  试点宅基地和土地承包权抵押贷款

  根据《总体方案》,梅州试点内容主要是,在国家明确试点范围、条件及抵押登记、期限和抵押权实现等具体政策的基础上,研究推进农村宅基地使用权和土地承包经营权抵押贷款试点工作。

  “这一块是此次梅州金改中最重要的部分,意义重大,也非常敏感。”梅州金融局一位人士对记者坦言。

  在公布金改方案后,广东旋即在梅州召开了全省农村金融工作现场会,农村金改 “头炮”拉响,备受关注的梅州模式基本亮相。

  广东省省长朱小丹在上述会议中指出,梅州模式的亮点在于“六个率先”:率先在全省设立村级金融服务站,率先在全省设立山区县村镇银行、小额贷款公司,率先在全省设立地级市征信中心,率先在全省设立助农现金服务点,率先在全省构建农户信用评级体系,率先在全省推出政策性农房统一保险。

  长期以来,农村生产要素不能畅通流动,成为制约农村金融发展的沉疴痼疾。而在农村,由于缺乏农民个人信用建立机制,最重要的宅基地使用权及土地承包权,却由于缺乏相关法律依据,实质上难以进入市场流通。

  梅州农村金改要取得实质性突破,就需在制度和机制上闯关。朱小丹在上述会议中提出了政府层面的政策思路:农村宅基地使用权抵押贷款试点工作,可以在国家法律和政策框架下,先采用互动互助方案,即农户将宅基地使用权抵押给政府授权机构,由银行为农户提供信贷,最后政府授权机构为银行信贷提供保证。据悉,梅州的梅县和云浮的郁南县将成为试点县。

  对此,中国人民银行梅州支行也明确了下一步的重点工作,其中之一便是探索开展土地交易市场化。

  民间探索与“郁南经验”

  事实上,创新精神活跃的南粤大地,早在多年前就由民间自发地摸索着农村生产要素的流转改革的做法。比如,早在2007年前江门台山推出的土地承包经营权质押贷款模式,就是现在土地承包经营权抵押贷款试点的原型。“在广东,宅基地已经通过各种方式在市面上流动。”广东省金融办一位人士毫不讳言,随着珠三角金改方案的获批,阳光化的运作有了政策上的保障。

  云浮市郁南县的“郁南模式”更为广东人所津津乐道,“郁南经验”也在此次广东农村金融工作现场会上被再次进行推广。今年4月初,该县与县农村信用社合作率先在全省试行农民抵押贷款建房,探索以农村建设用地、宅基地、林权、耕地承包经营权作为贷款抵押物,鼓励金融机构向有建房资金需求的农户发放农村建房抵押贷款。

  5月,《郁南县农村建房抵押贷款工作指引(试行)》出台,并专门成立农村建房抵押贷款专责工作小组,全面统筹推进建房抵押贷款项目试点推进工作。

  郁南县的做法是:首先完成抵押物的初次关键确权:通过召开申请贷款人所在村民小组会议,2/3以上村民代表签名确认权属并同意申请人以抵押物作抵押,镇政府安排工作人员参会签名确认会议真实性加盖镇政府公章,并张榜公示会议结果;其次由国土、林业、农业、房管四个职能部门分别制定针对项目专门的实施细则,推进建房抵押贷款的开展。

  据云浮金融办介绍,此次试点主要考虑的是消费贷款领域,重点是建房抵押贷款。这种贷款周期长,一般为5至8年,同时不产生现金流,因此需要重点通过宅基地使用权等抵押方式完成。而生产性信贷是通过征信中心授信,银行进行信用贷款方式来实现。目前已有60多家农户提出申请,33家获批。其中宅基地和林权的抵押贷款成为主流。

  制度藩篱亟待突破

  制度上的藩篱仍然存在。“尽管现在政策有了,但关键还要看国家在土地等制度上的放宽。”广东省金融办主任周高雄此前在接受记者采访时表示。

  据《物权法》第184条中规定,耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。同时,《农村土地承包法》第44和49条规定,只有不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,才能通过招标、拍卖、公开协商等形式,以转入、出租、入股、抵押等方式流转。法律的障碍,限制了以土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的有效性,导致土地经营权抵押担保合同在法律上属于无效合同,此次试点难度可想而知。

  此外,分析人士表示,珠三角农村金改试点,还要注意行使抵押权可能面临的社会压力,如果农户无法履行还款义务,债权人行使抵押权,农户可能面临失去基本的生活保障(住房)和再生产的资料(耕地)的困境,成为完全意义的“失地农民”。

  “农村宅基地即使抵押,无力偿还贷款,也不能将农户赶出去。梅州此次也可以参考土地合作社模式,就是部分经营权进行抵押,农户自留一部分,尽量保证农民权益不受损失。但农民还贷意识应该培养。”中国农业经济研究专家杜晓山表示。

  银监系统则更强调金融改革中的风险。“农村宅基地建设最大的问题就是没有规划,因此评估很难形成较为一致的结论。从长远看,以规划成熟的农村宅基地作为试点更有利于农村经济发展和规避金融风险。”广东一位资深银监系统领导表示。

  针对复杂的农村土地承包经营权抵押贷款试点工作,广东省金融办称,梅州试点将在完成农村土地登记、确权、颁证等工作基础上再进一步开展。目前相关规则仍有待明确。

  一知情人士透露,广东梅州模式侧重防火墙的设置,突出政府作为第三方的客观和公正性,增强了解决问题的能力,“必须有封闭性和规划性,必须针对极端情况有设计预案。”

  针对市场普遍担心的借金改变相圈地问题,已经初步试点的云浮金融办透露,“此次广东试点,目的是给申请贷款的农户有一定制约措施,而不是取得农村资产,而且政府对农民的抵押资产处理方式如下:抵押物如属于农民耕地的,只作村内或镇内重新进行分配调整,如属于农民宅基地一般也不会改变其土地用途性质,能复耕的则复耕,不能复耕的才会考虑转作工业用途。”
 楼主| 发表于 2013-9-3 12:23:27 | 显示全部楼层
土地制度改革与未来中国
党国英

中国社会科学院农村发展研究所研究员,宏观经济研究室主任、博士生导师,国务院特殊津贴获得者。

谈土地制度改革与中国未来发展,首先就要问中国未来是个什么样子。新一届领导人说中国要在2049年成为世界繁荣、富强、民主的国家,我的理解就是让中国成为“美丽中国”、“富裕中国”、“健康中国”,“平等中国”、“自由中国”、“民主中国”。土地制度改革与这六个方面有非常密切的关系,围绕着这六个方面,再来看土地制度改革。

从“六个中国”看土地制度改革

第一是“美丽中国”。先谈一个公式:人+公地=掠夺资源。“人+土地”不一定形成对资源的掠夺,但是“人+公地”就会。在少人、无人的地方,可以实行土地公有制。但是多人的地方,若加上公地,要防止资源的掠夺,就一定要付出很高的制度成本。

中国实行公地制度,又有十多亿的人口,有没有掠夺资源这个问题存在呢?在我看来,比比皆是。比如说城市极低的经济密度,这就是对资源的掠夺。中国每平方公里城市建成区所产生的G D P大概是日本的1/10,土地浪费严重。中国有大规模的违章建筑,在欧美国家几乎看不到违章建筑。违章建筑严重破坏了中国城市景观,甚至在北京的一些非常著名的地方至今还有违章建筑,拆不了。还有不断扩展的“空心村”,现在全国平均水平估计在30%左右,也就是说一个村庄里有很多房屋,院落、房屋挂着锁头,一年四季基本上没有人住。

中国社会有一个重要特点:“围墙社会”。公安部、商务部前面有围墙,北大、清华等各个大学都是围墙,围墙社会严重破坏了城市景观。欧美地区的围墙是非常少的,在伦敦,除了古堡有老围墙之外,连白金汉宫的围墙也非常小,小到仪仗队要活动的时候必须在围墙的外面,首相办公的地方是没有围墙的。为什么说“围墙社会”也是对资源的掠夺呢?把这个地方围起来,不允许别人使用,有门卫,要进去就会有人干涉。还有无审美水平的景观设计,但中国无审美水平的景观设计还有很多。地表污染、地下污染让人触目惊心,秀美风景地带多被公共部门独占。

第二是关于“富裕中国”,可从两个方面来理解富。首先是恩格尔系数低。一个国家国民的富裕,一定意味着低恩格尔系数。恩格尔系数就是家庭支出中用于食品的支出。中国城乡居民的恩格尔系数大概是35%左右。一般发达的西方国家,恩格尔系数都在15%以下。富裕本质是劳动生产率提高,恩格尔系数低,说明农业部门的劳动生产率高,国民可以用较少的劳动时间就能够解决吃饭问题。

同时,恩格尔系数低意味着国民创新活力足。创新来自劳动者,劳动者能够尽可能地按照自愿、兴趣原则选择职业,才能创新。吃饭问题解决了,选择职业出于兴趣爱好,出于各自的比较优势,才能找到创新的持久动力。要达到这个目的,必须提高农业劳动效率,而农业劳动效率的提高跟土地制度息息相关。

中国当前农业生产成本比较高,农业劳动生产率大概是美国的1%。这跟土地制度有什么关系呢?规模对成本的影响很大。通过土地的整理,可以增加15%的优质土地,通过村庄整理,可增加5%优质耕地,通过规模经营,则可以影响80%以上的农业生产成本。在江苏调研时一个农民跟我说,如果他承包的这块地租期不是五年、十年,而是十五年以上,他可以自己整理这一块土地,而且整理的费用不用政府拿钱,就可以将土地的租金提高10%- 20%。为什么不能将租期由5年提到15年呢?这就跟土地制度有关系。恩格尔系数要下降,必须要改革土地制度。

富裕中国还有一个标志,这就是中产阶级要成为社会的主体。中产阶级要有安身立命的财富,特别是在基础设施好的环境里有独栋房屋,或与此等价的金融资产。这是欧美国家中产阶级的特征,他们的穷人一般是住在楼房里。如果对独栋房子的面积做限制,一个家庭用160平米来造房子,以100平米为地基盖房子,二层就是200平米,60平米作为院子,一亩地可以解决四户人家的独栋房子。如果是1亿亩,可以做4亿户,一户人家假定是4口人,16亿人口,4亿个家庭,用1亿亩来解决他们独栋房子的问题,行不行呢?原来认为做不到,缺地。真的缺吗?

现在的土地制度是不是允许中国多数家庭能够有独栋房屋呢?有关部门法规不允许,它们有容积率指标。

第三是“健康中国”。这个问题主流的学者和政策研究者干脆不关注,健康分为“主动健康”和“被动健康”。“主动健康”有两个因素,一个是营养,一个是人口密度。前面已经讲过,吃饭成本降低了才有可能提高营养水平,这跟土地制度有关系。人口密度为什么跟健康有关系呢?这个问题目前被严重忽视了。

我特意查阅了资料,社会心理学家通过研究发现,人口密度越高,人的心态越不好,脾气差,人际关系不友好。这种心理上的紧张,会影响到生理上的问题,导致易患病。中国从城市平均密度来说其实不高,城市建成区每平方公里大概是1万人左右。可是中国城市居住区的人口密度非常高。城市中的大广场、大马路、大绿地,房屋的设计,也就是城市规划,一般将居住区面积占城市总面积的比例压在25%以下。欧美国家的情况在中国不容易看到,欧美的中小城市,你去找市政府大楼可能找不到,因为没有显著的标志,楼房跟周围居民的住宅没有什么差别。北京密度最高的一个社区,就是在北五环外天通苑,每平方公里5万人。

中国特色的城市化道路,就是希望大家住得密一些,可以不开车,要绿色、环保、低碳。其实不是这样的,中国人该买车还是要买,甚至买车的冲动超过欧美国家,这是很有意思的事情,其实是人性使然。

中国人在飞机上吵架、打架,因为心情不好。欧美人说中国人不会笑,怎么会笑呢,因为心情压抑、紧张,一个单元里对面住的是谁你也不知道,如果人口密度低的话你会主动地拜访。到了边远的西藏、新疆,不用问什么民族,他看见你就会笑。人与人之间的紧张,对私密空间的压榨,保持戒备。这个问题被我们忽视了,现在中国人认为吃饭是头等大事,心理生理的健康都不必要。

第四是“平等中国”。不是绝对的平等,我指的是公共领域的平等,面对基本的公共资源要平等。土地制度给我们提供了解决办法吗?也没有。中国家庭拥有的土地面积是多少呢?有一些人讲在中国建立一个土地私有制,比如说城市土地,大家的住房是70年的使用权,好了,70年到期之后肯定是合同仍然有效,可能再来一个70年,甚至不收费,所以说这种土地其实就是私有的。这个说法我认为不对。为什么不对?即使说70年到期之后,不收费续这个合同,这个土地也不是私有的,因为无法分割哪一块土地是你的,因为住的是楼房,充其量是这个社区共同占有土地,它是“社区公有制”,这种社区公有制有一个特点,就是卖房子就意味着你可以退出,不像中国的集体经济很难退出,所以其实它不是私有制。农村的农民对宅基地拥有一种类似土地私有权,充其量可以这么说,但是这个权利的可靠程度高吗?也不是。

第五是“自由中国”。它与土地制度的关系更密切。的确,没有无边界的自由。人的生活可分为两个领域,一个是公共领域,一个是私人领域,在私人领域不受干涉,到了公共领域自由要受到约束。自由的前提和保障是公正原则,最大的公正原则是公共领域的平等,私人领域不要讲平等,但在公共领域讲平等。现在的问题是什么呢,是公权大量侵占了私权,公权只应该在公共权力领域使用,无论什么制度,都不应该干预私权。

最后一个是“民主中国”。中国一定要树立一个理念,“自由”先于“民主”,一定要在私人领域去维护我私有权利,而这个私有权利在经济领域的突出表现就是对土地的拥有。未来要建立“民主中国”,就是要有一个私人的空间,要让自由成为民主的前提,要让官方、官员的权力“含金量”变小,尽可能地小,这些都跟土地制度有关系。

建立和维护多元土地所有制

这六个方面,每一个都跟土地制度有非常大的关系。

根据这六个方面,土地制度改革要做到四点,当然都是我个人化的说法。

首先是建立社会主义公有制与私有制相混合的多元土地制度。这里做一个粗略的判断,具有公共性的,私人不便拥有的土地,实行国民公有制,这样的土地大概占国土面积的83%。具有较强社区公共性的土地,可以实行社区或者是集体公有产权制度,这样的土地大概也占国土面积的1%。

中国现在的农地大概是20亿亩,官方说的是18点多亿亩。这近20亿亩土地其实公共性很弱、私人性比较强。它们再加上城市还有一些独栋住宅,这样的地加起来是16%。

建立多元的土地所有制,其实还是以社会主义公有制为主导,就是这里的83%加1%。真正要实行土地私有制的是16%。要做的第一件事,就是希望建立土地私有制。这个做法意义重大。不是不赞成公有制,中国大概84%的国土可以实行社会主义的公有制,仅仅是16%的国土可以搞土地私有制。过去对公有制的意义讲得多,对私有制则主要是批判。

黄世仁和杨白劳这个故事主要是用来批判私有制,如果土地归黄世仁拥有的话,就说这是很恶的制度,土地归杨白劳就好,但归杨白劳还不是私有制吗?这里要转一个弯,罪恶不是私有制本身,恰恰是对私有制的破坏,不公正地掠夺人家的私有财产,才是罪恶。

第二,要让多数中国家庭有可能拥有一块地,住独栋房屋。需求上就不说了,心理、生理上的,西方人有独栋房子的需求,中国人也有。现在的问题错误地认为中国缺地。上面已经分析了,要让中国人住上独栋别墅,一亿亩土地就够了。我也有一个梦想,就是高官能接受这样的观点。

第三,要“集体产权”,不要“集体经济”。集体产权在法理上也可被称为“社区共同共有产权”。这种产权形式自古以来就存在,例如,社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地(通常以低租金租给穷人)等等。这种集体产权,通常只涉及社区的公共生活,与社区的平等和秩序有关,而与社区农户的经济活动无关,所以,它不能等同于集体经济。

中国传统集体经济的特点有四:一,资产由一个社区的成员共同所有,成员退出社区时不能将资产量化分割后带走,使成员事实上没有退出权。二,社区共有资产不仅包括了经济学所定义的“公共物品”,更包括了经济学所定义的“私人物品”。三,社区共有资产的处分权事实上掌握在社区领导人手里,社区领导人由社区成员选举产生。四,在传统集体经济的产权结构中,公共事务与私人事务交织在一起,属于私人物品的经营性资产所产生的收益通常会被用来支付社区公共需求。

从理论上说,集体产权有其存在的根据,甚至可以说它会伴随人类社会永久存在。但集体经济则完全不同,它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权,但不需要集体经济。集体产权具有合理性,并不等于集体经济具有合理性,这个新理念需要树立起来。

第四,要建立“产权明晰,用途管制;市场主导,竞争定价”的土地市场。产权明晰、用途管制,这是十七届三中全会中央文件说的话,说得非常好。后面还有八个字“节约集约、严格管理”,我把那八个字改为“市场主导、竞争定价”,我希望土地管理法涉及到竞争交易的话,就是这16个字。节约集约、严格管理这本身不是改革的举措,而是我们要达到的目的。

要做到这些,中央政府主要做三件事:建立和维护多元土地所有制;耕地保护是要加强,而不是不要;在“增减挂钩”政策框架下控制建设用地总量的增长。18亿亩耕地的红线要巩固,甚至红线边缘还要扩大。这点我跟茅于轼的观点完全不一样,他认为耕地红线保护不必要,我认为用途管制是必须的,我个人看法要加强耕地保护,干脆就用“农业保护区制度”将农田保护制度取代掉。

地方政府做什么?首先要解决规划民主化、法制化问题。有地方的同志说,我们这个地方新书记来了还是没有来,就看街上有没有人砍树,一旦有人砍树我们就知道肯定是新的书记来了。“规划规划,书记画画”,这个问题一定要解决,一定要解决规划民主化、法制化问题,规划就是地方法规,西方国家的土地规划实践都是这样,规划是法规,不能随便乱动的,要动就一定要经过民主程序。
 楼主| 发表于 2013-9-3 13:58:18 | 显示全部楼层
农村土地改革的指导思想和原则
张小猛

有关农村土地制度改革的讨论,社会上的议论很多,争议很大,不管是官方的观点还是民间的意见。改革是允许讨论的,允许不同的观点意见能公开和公平地辩论。经过民众辩论后,合适的改革观点和意见就会成为政府制定相关政策的民意依据。
农村土地制度该如何进行下一步的改革,作为一个民间三农问题观察者,谈谈一些自己的看法。

经过三十多年的改革开放,中国的社会面貌发生了日新月异的变化。作为有近十亿农民数量的农村同样如此。农村的社会面貌发生了很大的变化,但影响农村持续发展的相关政策却没有做相应的调整。土地政策是最关键和最主要的一方面,僵化和滞后的土地政策已经约束和制约了农村的发展和农民利益的改善。

农村土地政策需要改革,已经成了社会的共识。但如何改革,改革的指导思想是什么,应该坚持一些什么样的原则,这些方面社会并有没达成一个共识。

农村土地改革,事关近十亿农民的切身利益,事关十三亿之多人口的农业大国的稳定和发展,事关任何一个国民的穿衣吃饭的日常需求。所以,农村土地改革,首先要看是否有利于农民利益的改善;其次,要看是否有利于农村社会的长远发展;然后,要看是否有利于整个中国社会的整体稳定和全体国民的整体利益。任何与这三项有利于不符的土地改革思维都是不可取的。这应该成为农村土地改革的一些基本指导思想。

农村土地制度改革,应在一些基本的指导思想之下,坚持一些原则。这些基本原则也许可以减少一些民间和官场上对土地制度改革的争议。农村土地制度改革应该坚持一些什么样的原则,做一些简单的分析和总结。

原则之一:农村的土地政策制度,必须与时代的发展变迁相适应。就是说农村的土地制度,应该跟上时代的变迁和发展的需要适时做出调整。

三十年前为了解决农民温饱问题而制定的土地制度,已经不能适应农村以及整个国家的发展和需要了。跟不上时代变革的政策制度,已经制约了农村和社会的发展。停滞和僵化的土地制度变革已经成为改革的绊脚石和安全隐患。

在农业时代,农者有其田,个人可以求温饱,社会可以求稳定。在工业时代,在温饱已经早已解决并能恒久得到保障的情况下。农者的一亩三分田,已经与个人的温饱和社会的稳定没有任何关系了。工业时代会持续发展和进步,并会有超工业时代的来临,服务业时代和信息时代的出现。靠土地求温饱的论调是非常弱智的表现,而这种弱智的论点是不少专家所崇拜的。

三十年的改革,中国可以快速地摆脱贫穷,解决农民的温饱问题。如果是四十年的改革,五十年的改革,中国难道会退回到连温饱都解决不了的时代吗?何况,工业时代的粮食总产量因为大农业模式的实现而大幅提高。而农业时代的小农业模式的约束,是粮食总产量始终维持在较低的水平。工业时代的粮食总产量是远远大于农业时代的粮食总产量。粮食产量大大增加了,温饱问题只会得到更大的改善。

已经进入工业时代的中国,在制定土地政策时所要考虑的是发展的问题而不是温饱的问题。没有温饱的威胁,也就没有社会稳定的担忧。不发展的中国是不会有稳定的,发展的中国是不用担心稳定的。稳定与发展有关系,与土地没有关系。有发展就不用担心温饱,没有发展,要担心的不仅仅是温饱的问题,稳定的问题。

改革只会进步,而不会倒退和停滞,未来的中国不可能从工业时代再退回到农业时代。开放的中国,不可能再脱离全球化的合作而闭关锁国。参与全球化发展的中国,在工业时代的中国。不需要考虑温饱问题,不需要考虑温饱造成的稳定问题。

中国有没有进入到工业时代,可能会有让人否定。工业时代和农业时代的区别在哪里,需要一个判断基准。在农民交公粮农业税的时代是农业时代;在政府取消各种农业税,对农业进行各种补助的时代就是工业时代。工业反乳农业是中国目前的现状。

原则之二:农村土地制度改革,应该多听取农民的声音。事关农村发展和农民利益改善的土地制度改革,没有农民的声音是不合适的,也是不民主的。

中国的大多改革,都缺少民意的声音,而专家的声音成了主流,成了决策的重要依据。而中国的一些专家,在职业上和道德上都是不合格的。专家的声音未必是正确的民意,未必是适合改革的参考依据。还好,中国的政策制定者并没有完全相信专家,专家并没有完全影响中国的政策制定。但专家的声音却延缓制约了改革政策的早日出台,从而使农村的发展处于停滞状态。

原则之三:农村土地制度改革,要与中国社会全面的改革开放保持一致。改革开放是一项伟大的成就,是国富民强成为一种可能和现实。

中国整体上的改革开放是需要做全盘考虑和布局的,任何一个行业的改革都必须服从改革开放的整个大局。

原则之四:农村土地制度改革,不能仅仅从经济角度去考虑,还要考虑政治因素。毕竟,中国是一个正在转型的国家,还没有转型成功。中国是一个特色社会主义国家,任何行业的制度改革都必须符合这个特色社会主义的国体。

原则之五:农村土地改革需要灵活性和变通性,不能太过于坚守一些条条框框。农村土地制度改革要不要突破宪法的约束,是变通宪法还是在宪法下变通土地政策制度是需要灵活来掌握的。

原则之六:土地制度改革的时间性和时机性。在改革时机未成熟的时候改革,在改革时机成熟后未改革,都不利于社会的整体改革,并会有一些负面的影响和制约。

中国的改革开放实际上是一个经济上市场化,政治上民主化的过程。而经济上的市场化,又分为城市经济市场化,农村经济市场化。城市的市场化改革已经改革的相对完善,而农村的市场化改革才刚 刚开始。市场化改革也就是一个私有化的过程。城市房屋的私有化改革已经成功,而农村的土地私有化却阻力重重,没有农村土地的私有化,就没有农村房屋的私有化。在改革进入攻坚阶段的中国,城市和 农村的私有化改革明显对农民不公平。市民的房屋可以买卖抵押,而 农民的房屋只能住人。这对农民不公平,也不利于改革大局的整体推进。
土地私有化改革涉及的方面太多,如果改革过于激进,会影响社会稳定,影响到政治层面。如果改革速度过于缓慢,同样影响社会稳定,因为农村很多社会矛盾都与土地有关系。土地私有化改革过于缓慢,不仅影响农村稳定,也影响到整个改革大局,农村改革的其他方面。
土地私有化是未来的改革方向,是一种趋势,但未必就需要马上推进,需要根据改革的综合因素来考虑。
坚持土地集体制制度,有利于一些公益项目占地的顺利进行,有 利益集体经济的发展。因为土地集体所有权的因素,只有政府有权征收土地后给开发商开发,政府的财政收入也因此有所保障。政府财政收入的提高,推进了一些公益项目的进行,城市基础设施的完善,农村各种补贴制度的落实。如果抛弃这种土地集体所有制制度,也许会有一些负面影响,政府财政收入的降低,会影响到各种公益项目的推进,各种农业补贴的落实。
土地集体所有制制度的弊端,是不能保障农民拥有土地的权益,农民的权益往往被一个代表集体的阶层侵害。土地集体所有制制度,约束了农民对土地长期投资的热情,降低了土地的生产效率。因为是集体土地,很多闲置和浪费的土地没有得到重视和开发,是一种严重的浪费。土地集体所有制,也约束了农民利用自己的物产进行融资扩大农业规模的可能。对大规模农业的到来起到了一定的延缓作用,而 大规模机械化农业的模式也是未来的趋势和方向。大规模农业的生产效率才可以在国际上与外国资本展开竞争,而小农业根本没有竞争的 优势。

[ 本帖最后由 cplanning 于 2013-9-3 13:59 编辑 ]
 楼主| 发表于 2013-9-3 17:42:46 | 显示全部楼层
贺雪峰:中国城市化之忧时间:

  迄今为止,中央在城市化的道路选择上,一直保持了较为清醒的头脑,采取了较为稳定的政策,取得了比较好的实践效果。不过,最近几年,地方政府在如何城市化的道路选择上,明显表现出激进情绪,这种激进情绪如果不受到控制,可能给中国现代化带来灾难性的后果。笔者近年来一直反对目前学界与地方政府在城市化道路选择上的激进情绪,而主张一种稳健的城市化道路。遗憾的是,笔者的声音过于微弱,根本无力阻止地方政府的狂热情绪,因此再撰此文重申自己的观点。


  一、地方政府的实践


  最近一个月,在城市化的激进实践方面,笔者连续看到三个版本,一是众所周知的重庆市高调出台的农民转户进城政策,二是山东由诸城开始已在山东全省相当部分地区推开的撤村并居集中居住实践,三是2010年7月笔者在河南K镇调研发现的河南小城镇建设案例。


  1、重庆版本


  2010年8月1日开始,重庆市实施《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法(试行)》,正式启动重庆市农民转户进城的改革,根据规划,重庆户改分为两个阶段进行,第一阶段是2010年至2011年,将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民,解决户籍历史遗留问题,新增城镇居民338万人;第二阶段是2012年到2020年,通过系统的制度设计,建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生等保障机制,进一步放宽城镇入户条件,力争每年转移80万 90万人,新增城镇居民700万人,全市非农户籍人口比重提升至60%。重庆市长黄奇帆说,“届时,重庆主城区集聚城镇居民为1000万人,区县城集聚城镇居民600万人,小城镇集聚城镇居民300万人”。


  黄奇帆曾对新的制度打过形象比喻:城镇户口捆绑了养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”,农村户口则捆绑了宅基地、林地、承包地“三件衣服”,因此,农民工进城落户,关键是要解决他们的社保体系。


  按经济学家郎咸平的说法,重庆户改可以称为“重庆模式”,“重庆模式”包括三步曲:第一,未来3年建设4000万平方米的公租房,可以解决100万到200万人的居住问题;第二,陆续引进300万农民工进城并入户,让农民工放弃宅基地与耕农地,为公租房提供土地;第三,加强建设IT产业集群,从而解决农民工的工作问题。


  黄奇帆曾说:“重庆今年的工业产值将过万亿,未来将以20% 30%的速度增长,到2020年,工业总产值将达到4万亿”。[1]


  黄奇帆表示,在未来10年间,新增的3万亿工业产值可增加500万工业就业人群,同时可再带动500万服务行业人员就业。[2]


  据报道,“目前重庆可用建设用地仅9000多平方公里,基本已用完,今后几年,随着社会发展,需新增2000多平方公里土地。另一个现实却是,重庆近年来增加了大量的城市常住人员,但很多人依然保持农民身份,造成耕地闲置、宅基地抛弃、大量土地资源被浪费”。


  “对此,黄奇帆在一次会议上称,1000万农民进城落户,三、五年后会逐渐退出250余万亩宅基地。重庆为此将产生250余万亩地票(用地指标),大大缓解城市建设用地的紧张。黄奇帆透露,仅第一阶段让330多万农民转为市民,享受与市民同等同权,政府就需出资1000亿元,但在重庆市政府看来,这是值得的。按照一亩地票15万 20万的价格将产生超过3000亿的收益,这足够支付给转户农民的退地补偿,在一定程度抵偿户籍制度改革需政府投入的高额成本”。[3]


  以上引述简单地勾勒出重庆户改的思路与方略,笔者总结如下:


  1、农户进城,同时退出宅基地。


  2、政府将宅基地等农村建设用地置换成为城市建设用地指标。


  3、重庆市政府用城市建设用地指标做三件事,一是为农民造廉价公租房,二是用土地招商引资,三是用土地生财,为进城农民提供与市民同等的社会保障。


  4、重庆市政府希望:因为可以大量招商引资并创造就业机会,一般进城农民工就可以轻松找到就业机会;因为为农民提供了与城市市民同等的社会保障,进城农民就可以在城市获得体面生存下去的基本条件;因为建有大量廉价公租房,进城农民中情况最不好者可以住进公租房,而不致于无房可住,从而可以避免因大量农民进城导致贫民窟的形成,及因此可能造成的社会动荡。


  5、从而,在不长的时间内,重庆市可以成功地将千万进城农民体面地城市化,从而使重庆的城市化率有极大提高,及创造中国城市化的奇迹。


  从以上总结来看,重庆模式看起来是相当地简单,就是希望通过让农民拿土地换户籍来创造城市化的奇迹。


  如此简单的办法就可以创造奇迹,就让人怀疑,因为这样简单不用付出代价甚至不担任何风险就可以创造奇迹的事情,重庆可以做,其他地方当然也可以做。这中间显然是有地方出了问题。


  问题出在三个方面,第一,“土地换户籍”后的土地仍然是农村土地,其中的农村建设用地可以通过复垦来获取城市建设用地指标。国家土地政策规定,城市建设用地要“占补平衡”,“先补后占”,即地方政府必须先造出耕地,才能获得城市建设用地权利。进城农民将宅基地退出来,地方政府主持复垦为耕地,就造出了可以用于城市建设用地权利的耕地来。


  但是,这里有一个问题,就是国家规定“占补平衡”、“先补后占”,从而使地方政府可以获得建设用地指标,只是其中一个前提性条件,也就是,并非农民退出的宅基地复垦为耕地,就可以自动产生城市建设用地指标,而是有一个更大的限制性条件,即地方政府城市建设用地指标是由国家每年定额分配的,每年国家下达的定额建设用地计划,地方政府不能超标使用,即使复垦耕地超过计划用地指标100倍也不行。


  因此,重庆要将复垦为耕地的农民退出宅基地面积转化为城市建设用地,就需要向国家要求增加建设用地指标,重庆可以要,全国各个地方政府都可以要,则全国控制城市建设用地指标的计划就会落空。


  重庆当然可以借其是城乡统筹实验区或直辖市的名义来要求增加建设用地指标,但这里,重庆市已经有了特殊,别的省市政府无法也不能享受的特殊。


  正是因此,有人写道:


  重庆现在之所以发展迅速,很大程度上除了物流成本、发展成本低外,其实最大的优势在于国家给足了很大的开发空间,仅仅两江板块就是1200平方公里,西部其他一些大城市一年的拓展指标大约在20km2,10年才能达到200km2,重庆直辖的时候城市建成区面积200km2,现在翻了一翻多,达到500km2的样子,未来是1000km2,10年时间比其他西部地区的城市化的预期面积至少多几百km2。[4]


  但即使如此,300万乃至1000万农民进城所释放出来的宅基地复垦面积,也不可能因中央给重庆的特殊政策而被重庆市全部用于建设用地,因为重庆农村人均宅基地面积不低于200m2,1000万进城农民工的宅基地复垦面积超过300万亩,即超过2000km2。


  重庆费这么大的劲不过是为了获得大致1000km2的用地指标(注意,不是实际用地,实际用地还要向农民征收),那干脆国家给重庆特殊政策,允许重庆不用补充即可以占用1000km2的土地用于扩大城市建设,不就可以了吗?1000km2相当于大约130万亩,扣除其中荒地、林地和空闲地块,仅仅相当于100万亩耕地。中国有18亿亩耕地,少100万亩,而可以成就中国西部最大城市,作为国家西部大开发的特殊手笔,也不是不可以接受。


  
 楼主| 发表于 2013-9-3 17:43:18 | 显示全部楼层
第二,问题也许就在这里,即国家即使允许重庆可以额外地使用100万亩耕地作建设用地,重庆也未必就可以发展起来,因为城市建设用地的扩张是与城市发展内在要求相统一的,正是城市经济发展才带来对土地的要求,而不是反过来,有了土地就一定可以发展经济。土地到处都有,但经济并不是到处都发展了。日本国土面积狭小,新加坡就更小,经济照样发展,而一些土地面积巨大的国家如印度、拉美国家,经济并未就以更快的速度发展起来。因此,真正构成重庆经济发展瓶颈的,是招商引资,是资本进来投资。而一提到招商引资,这便是国人再熟悉不过的,全国每个地方都在乱弹且已经弹破琴弦的老调了。


  重庆要招商引资,显然不能只是重庆的决心大,也不是重庆地理位置好,就可以招来商引来资的。资本的天性是获取剩余价值,没有利润,资本凭何会来?而决定资本利润高低的一是劳动力成本,二是土地成本,三是地方税费,合起来叫做投资环境。从土地成本上讲,工业用地的成本是比较低的,一般每亩土地价格在20万元左右,很多地方政府为了招商引资,而将土地价格零成本,以至有些企业仅为占地而佯作投资,比如著名品牌汇源果汁就在全国很多地方圈地。重庆以每亩10多万元地票价来获得用地指标,又要再征用规划区内的农民土地,这样积累下来,重庆市政府给到企业的用地,要么价格高昂,要么市政府贴钱。从劳动力成本来讲,重庆指望通过招商引资来安排进城农民工,以使进城农民工可以获得体面的生活,则这些企业必须支付进城农民更高的报酬,否则,进城农民在城市的生活就不可能体面,甚至生活不下去(原因见以下几节的进一步讨论),以及要为这些进城农民支付更多的社会保障和失业保险金。因此,这些招商引资进来的企业要么不招聘进城农民而招聘外地农民工,要么就不得不承受过高的劳动力成本,从而无法在重庆坚持下去。当然,更可能是根本就不会来。从地方税费来讲,重庆市因为进城农民数量巨大,而不得不支付财政成本,重庆市的财政收入不会从天上掉下来,全国绝大多数地方为了招商引资,都可能对企业减税,重庆却欲加税,因为财政缺钱。


  即无论从哪一个方面来讲,重庆市的投资环境都不大可能很好,招商引资的决心很大,实效却可能很小。


  有人说,重庆市可以通过土地生财,但正如前述,更多的建设用地只有与更大的经济发展相匹配,才可以创造出财富。当建设用地面积远远大于其经济容量时,建设用地的价格就起不来,重庆市政府指望通过卖地来获得无限的财政收入,当然是不可能的。


  当然,有一种可能,就是因为重庆可以有特殊的使用更多建设用地的政策,不断地增加土地供给,从而使得重庆市的房地产价格持续下降,并因此使重庆劳动力的成本下降,这样来增加重庆市的招商引资吸引力。但即使如此,重庆也敌不过农民可以往返城乡所具有的农民工的低劳动力再生产成本:因为农民工在城市几乎不用花钱在住房上面。


  我们再退一步,即假设重庆因为可以有更多土地用于城市建设和工业发展,并因此可以较其他地区更容易招商引资,从而可以有经济的更快发展,重庆市的这种更快发展也是建基于国家特殊土地政策的照顾上的,这样的以挤压其他地方政府,而不是以企业家的创新为手段的发展,显然不具有示范的意义。


  第三个问题是构成企业主要成本之一的工资成本状况。进城农民在城市生活花费要远高于农村,或劳动力再生产成本要远高于农村,企业若仍按农民工的工资水平来支付,这些进城农民的状况就大不如以前在农村的生活水平,而若以较高的工资水平来支付,一方面企业支付不起,另一方面,其他地方的农民完全可以过来竞争这个岗位。最终,指望依靠经济快速发展来解决进城农民的就业,结果却可能是农民就业没有解决,经济也发展不起来。


  从而,重庆市希望创造的中国城市化的奇迹成了进城农民退无处可退,进又无处可进的困局,重庆的城市化建设陷入两难的尴尬境地。这样的两难是概率极高的,试想,到现在还敢设想用10年时间将重庆市的工业产值由1万亿提高到4万元的计划,实在是不可思议。


  黄奇帆市长讲:“若无公租房,农民工进城将造成社会动荡”,其实有无公租房并不是什么重要问题,真正造成社会动荡的是进城农民长期无法获得可以在城市体面完成劳动力再生产的工资收入。大量农民进城不再退得回去了,一旦有了经济的、金融的以及其他可能的危机,这些不能体面完成劳动力再生产的数量极为庞大的进城农民正是适合烈火燃烧的干柴。


  
 楼主| 发表于 2013-9-3 17:44:46 | 显示全部楼层
2、山东诸城版本


  源起于山东诸城的拆村并居实践在性质上与重庆一样,即地方政府要的是农民的土地,而说的是要为农民提供与城市一样的生活与公共服务设施。结果,在很短时间内,诸城即将农村传统村庄拆得七零八落,十几个村合并到一个地方,每处居住人口达上万人,家家户户上楼,政府获得了节约出来的宅基地,将宅基地复垦为耕地,地方政府即可以通过“先补后占”、“占补平衡”来换取城市建设用地。


  山东与重庆的不同之处大致有三,一是山东仍然是在农村范围里面重组,以此获得农民宅基地,重庆则是将农民从农村中彻底地不可逆地拉出来了。山东农村,农民仍然可以从事农业,重庆进城农民不只是无法从事农业了,而且根本就已经失去了农村这个田园家乡。这个意义上讲,重庆“户改”较山东“撤村并居”更为激进;二是重庆给进城农民“五件衣服”,但农民必须脱掉在农村穿的几件衣服。而山东并不给农民穿进城的衣服,也不脱农民在农村穿的衣服。但山东农民拆村并居以后,大规模聚居,农田离农民的住处变得相当遥远,而农业生产恰恰是一件需要随时随地照料的产业,农民因此在农作上远不如过去方便;三是重庆与山东经济发展水平有差距。重庆事实上仍然是一个落后的西部农村,而山东尤其是诸城地区,则是经济相当发达的沿海地区。正是诸城发达的经济产生了对土地的内生要求,也是在这个意义上讲,诸城的拆村并居较重庆“户改”要有内在合理性。


  不过,山东历来是行政手段极强,追求政绩很猛的地方。诸城拆村改居的经验在很短的时间即在整个山东发酵,无论本地经济发展状况如何,也无论本地农村的主要产业是农业还是工业,山东几乎全省都通过“村改居”来做起了土地的文章。


  而这篇土地文章的背后,无非是国家土地政策中关于“占补平衡”,“先补后占”规定的在地化。因为开发新的耕地比较困难,将农村建设用地复垦为耕地,然后以此耕地指标来要求国土资源局批准在城市规划区内征收农民耕地用作城市建设用地,这样就可以不减少中国的耕地总量。


  但这里同样有未解决的问题,一是国家土地政策中,不仅规定了“占补平衡”原则,而且用地计划是按年度下达的,每个年度的用地指标不能超过下达计划。重庆或许可以说是特殊的,因为重庆可以借用城乡统筹试验区的特殊政策和直辖市以及西部地区的特殊条件,来要求国家每年多批准建设用地计划,但未必山东也是特殊的?未必全国每个省市区都可以特殊?这样特殊下去,国家每年制定和下达城市建设用地指标还有何意义?计划还进行得下去?因此,这些特殊要么是直接违反国家土地政策的,要么是地方政府盲目决策圈地。


  盲目决定圈地之一种,是将复垦出来的农村建设用地留作将来向国家要更多城市建设用地指标的理由,这些复垦出来的耕地成为地方手中战略性的土地储备,以为今后的城市发展与建设用地之扩大预作准备。这样看来,地方政府真是在替“古人”担忧。


  如果农民的确可以从拆村并居中获得实实在在的利益,则这样的政策也是可以忍受的,  虽然还是有点浪费,毕竟农民之前造的房子都是好好的,住起来蛮舒服,拆掉了,至少是浪费了能源与资源,不够低碳与环保,但管他呢,农民高兴就行。但如果农民住到一起,生产不方便了,生活也不方便了,各方面反而不如过去了,则这样拆村并居的问题就大了。


  即:


  1、诸城市拆村改居,10多个村拆并到一个居民点,农民因为离土地太远,进行农业生产不方便,且因为住到楼上,农具无处放,耕牛无处养,生活也不方便。


  2、拆村并居,节约出来大量的宅基地,将宅基地复垦成为耕地,这些复垦出来的耕地就可能置换成城市建设用地指标。但因为拆村并居规模太大,复垦出来的耕地太多,而使可以补充的复垦耕地数量远远超出了国家批准下来的城市建设占地计划,因此,复垦出来的宅基地只好储备在那里,留待来年再用。


  3、留待来年再用的复垦耕地的宅基地,是需要地方政府当年就拿出财力来拆村,及来补偿农民在新居民点建房开支的。地方政府财力不够,就可能要求开发商预支。开发商预支有风险。但不承担风险如何能有利益?


  4、整个过程中,农民生产生活不方便了;拆建浪费了大量资源;地方政府财政支出空前扩大,负担空前加重;开发商因此也被迫预支风险投资。唯一的好处就是可以换取国家土地政策源于“占补平衡”而允许地方政府将城市建设规划区内的耕地征收用作城市建设用地,进行工业区建设或搞商品房开发,以及建设城市基础设施。


  注意,直到这里,并没有涉及到城市建设规划区内的农地征收问题。


  所有的问题只涉及到国家为了保持18亿亩耕地红线,而要求所有的城市建设用地在占用耕地时,必须先复垦出相应的耕地出来作为补偿。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地,尤其是农民的宅基地。因此,重庆市和山东省的一些地方政府,若通过“户改”,“村改居”,大动干戈,不惜花费巨额成本,包括拆掉本来建成不久仍然住得舒服的农舍,从而造成严重的资源浪费,[5]不过是打着保护耕地资源的幌子:难道中国突然之间耕地不足已经到了必须让农民腾出自己的宅基地,并且一天都不能耽误,并且必须忍受农作的不便,忍受生活的不便,忍受将来可能不再能回来的不便,[6]并且必须将本来是好端端的还可以住上几十年的小楼拆掉浪费资源与环境的一步了吗?


  显然不是!因为在农村,到处都是农民将耕地抛荒在那里,且到处有可以改为耕地的荒坡水面,可以大幅度提高产量的中低产田,可以低成本开辟为梯田的荒山荒丘。即使是宅基地等农村建设用地,全国农村也有数以亿亩计的宅基地,比如在极多的地方,农民的宅基地,一户2、3亩,若国土局愿意出钱在这些的户均2、3亩宅基地的农村搞国土资源整治,则可以节省出来的农村建设用地足以供全国十多年的城市建设用地规划。[7]


  因此,本来“占补平衡”,“先补后占”这一保护耕地的国家土地政策,是一个好的政策,但到目前,在地方的实践中产生出来极大的问题,以致于很多地方政府通过大撤大建,通过浪费资源来机械执行这一政策。本来应该在一个更大的范围内和更长的时间内形成的平衡,却以极大的资源浪费来生硬地维持。


  村庄是农民生活于其中数百年的地方,不仅仅是农民住在其中,而且是农民社会关系、人情关系展开的地方,是农民意义世界展开的地方。就是说,村庄不仅是生产性的,而且是生活性的,是价值世界的,是宗教的,是农民祖祖辈辈而来、子子孙孙而去的空间。现在地方政府仅仅为了得到农民的宅基地以复垦换得城市建设用地的指标这点小事,而编出种种理由,破坏了农民基本的生产和生活条件。地方政府为了自己一个暂时的小利而破坏了所有农民的千年生活,这该是多么大的荒唐与罪恶!
 楼主| 发表于 2013-9-3 17:46:43 | 显示全部楼层
辨析农民土地有限私有制、农民自我组织和村镇政府改革 作者:张晓群


    农业和农村发展落后、农民贫困,既有物质层面的生产发展状况的原因,也有社会关系层面的体制的原因。前者包括如何发展水利、种什么作物等,后者则包括土地制度、社会保障制度、政府管理体制等。本文当然只探讨后一方面,探讨社会体制方面的优化选择。由于社会体制只是一方面原因,所以即使我们找到了这方面的最佳模式,也不意味着三农问题就一定可以得到根本解决,更不意味着可以得到迅速解决。可是我们也应该相信,如果围绕三农的社会体制真正得到了优化,三农摆脱贫困落后的步伐将大大加快。

一、土地有限私有制

    很多有识之士都提出了实行土地的农民个人所有制,认为它将促进农民加大对土地的投入、真正保护农民的土地不被廉价征用和受到其他侵害、促进田地向种地能手集中、促进农业的规模经营、为真正选择进城工作的农民提供一笔个人资金等,从而能有效改善三农目前贫穷落后的面貌,对此我都十分赞同。除了那些公共性特别强的资源(比如铀矿)必须由政府统一拥有管理之外,所有的生产性资源都只有将所有权落实到明确的个人,才能得到最有效益的使用;或者被现在的所有者最精心地经营,或者被现在的所有者以市场价售卖给更有能力经营该资源的人。国有企业正是因为没有明确的所有者所以经营效益总是难以提高。

    但我却不同意现在就实行这一制度。因为在目前,各个农户的土地恰恰是公共性特别强的资源:它承担着保障农民最基本生活需要的功能。一个社会体最基本公共产品就是两个:对外抵御入侵,对内保障每个成员的生存。任何其他社会目标如果和这两个目标发生矛盾,统统让位。现在城市居民有“低保”,农村居民则只有承包地。当每户的一、两亩地是生存保障时,是不能真正拿出来买卖的,那是农民最后的依靠;所以当农民被低价征地时,会以最激烈的形式反对。有人会说,卖不卖地的选择权在农民本身,他如果觉得需要生活保障,可以不卖地嘛。但人不会总是考虑得那么周到长远的,如果法律允许卖地,难免会有一些人出于当下的考虑就把地卖了;可五年十年后如果没有其他工作、又没有地,这些人的生活如何维持?

    然而进一步的问题在于,是否农民的生活保障只能用每户固定拥有一两亩地的方式来提供?很多学者对此的回答都是肯定的,从而反对土地由农民个人所有;我不能苟同。去城市打工的农民应逐渐纳入城市居民保障系统,仍基本在农村生产生活的人口现在为七亿左右。假设在土地私有化后,有些人既卖掉了土地,又不能在城市里找到工作,也不能在农村做农业工人,生活无着需要救济,以10%计,为七千万。其一,对他们可以免费提供口粮,每人每年700斤全部0.245亿吨;而04年全国粮食总产量为4.55亿吨(13亿人人均也是700斤),调剂出二十分之一并非难事。这还没有考虑土地私有化后由于土地向种地能手集中、由于土地的规模经营、由于种地农民的积极性进一步提高所带来的总产量的增加;也没有考虑粮食进口,现在每年进口0.2亿吨左右,花费30亿美元;但我国每年出口创汇四、五千亿美元,拿出几十个亿出来买粮食绝非难事。而且要知道,这几千亿美元的出口创汇,其中大部分是由农民工的低工资换来的。其二,对他们提供基本生活费,比如每人每年一千元,那么总支出为700亿人民币;05年的财政收入达到3万亿,03年农民以除农业税之外其他形式上交的税收为4788亿,公款吃喝达到2千亿,拿出700亿又有多难?可是那将给七亿农民吃下一颗定心丸。现在说城市反哺农村、工业反哺农业,我认为反哺的第一件事就是尽快建立农村的社会保障制度,它甚至应该优先于以财政投入为农村进行通水通电等基础设施的建设。
因此,如果说以前国家生产力水平不高因此建立农村统一的保障制度不现实,现在以我国的国力已经完全具备了条件。条件具备了就应该抓紧去做。而当更优的农村保障制度建立后,则农民土地个人所有制即可落实,则农业生产率能得到大幅提升。

    当然,建立和落实这一制度需要花时间花精力,而原来的“承包地”式保障实施起来则简单得多。但那是简陋的、低水平的、甚至可以说是原始的保障制度,政府必须努力工作以建立起一个更有效果的保障制度。提供公共产品是政府工作的第一要务,更何况是社会保障制度这种最基本的公共品。我对政府投资办产业、办企业一直不以为然,因为那不是政府这种社会组织所擅长的事情。比如政府办电力,投下去2万亿,回报率只有1.4%,比银行存款还低。这种经济建设的事,应该放开让民营企业进入。但社会保障事业只能由政府去做。

    土地农民个人所有制可能带来的另一个严重问题,是国家的粮食安全。的确,由农民自己决定土地要不要卖、卖给谁,则可能会使耕地总面积下降幅度较大。为了保障国家总体的粮食安全,政府可以对农地转卖在用途上加以限制:某块耕地转卖后仍是耕地,则政府不加限制;但如果转卖后由耕地转为非耕地,则必须在一个总额度之内。政府仍然执行严格的耕地保护规划,比如某省在某年只能将一万亩耕地转化为非耕地。正是因为政府对土地转换在用途上有所限制,所以我才把这种农民的土地所有制称作“土地有限私有制”。

    当我们经过努力,在制度上保障了农民基本生活和国家粮食安全后,农民的“土地有限私有制”即可推行(当然可以或者说应该先进行试点,发现问题,及时总结,然后逐步推广)。

    此制度实行后,的确会出现“地主”,也就是拥有较多土地者;但只要他们是合法经营,那就说明他们或者种地有方,或者经营得法。当土地相对集中后,新技术可以得到更好使用,机械化可以得到更好推行,规模效应可以得到更好发挥,从而农业总产值会有较大增长。如果因为传统观念“地主”一词难脱贬义,我们不妨称他们为“农业企业家”。

    此制度实行后,拥有一亩三分地的“小农”可以固守自己拥有的土地,坚持不卖,继续耕种,同时或工商业或农副业做一些兼业增加收入;如果感到做其他行业可能好过守着一亩三分地,则可以将它出租;如果认清做其他行业一定好过守着一亩三分地,则可以将它出售。应该看到,当农村的总体生产水平因为土地有限私有制的实行而有了较大提高后,将会在现今的农村地区创造出更多的第二第三产业的就业机会,就业者的收入也将比现在有所提高,所以从总体上看,农民们的绝对收入水平只会比现在提高。

    此制度实行后,有人提出, “多出来”的上亿农村劳动者如果不能被城市第二第三产业吸收,如何安置?可实行此制度时这上亿劳动者都是有土地的,如果他们自己不想卖地,谁能剥夺他们的土地,把他们变成“多出来”的人?英国的圈地运动是领主用暴力将土地上的农民赶走,中国历史上的土地兼并是土豪地主和当地官府相勾结用强力侵占农民土地,这两种情况都是农民土地得不到国家统一的法律保障。而今天全国统一的法律规制已经确立,农民的土地有限私有制正是要在法律上明确农民对自己一亩三分地的所有权,除非农民自愿出售,任何人不得将他们的土地剥夺。如果十年中城镇第二第三产业发展迅速,吸引了二亿农民愿意放弃农业,出售土地,转为第二第三产业的从业者,那就是二亿农民的转业;如果十年中城镇第二第三产业发展得并不很顺利,只吸引了五千万农民,那就只会形成五千万农民的转业。不可能出现城镇只需要五千万人,结果有二亿农民卖掉土地蜂拥入城。难道农民就没有理性,说卖地就卖地,拿自己安身立命的大事当儿戏?或者拿自己的土地当赌资?这样的人只能是少数的,并且有农村保障制度“兜底”。

    此制度实行后,贫富差距的确会拉大,一些农业企业家可能会年入十万乃至百万,而一些小农年入只有五千。但这一是在绝对收入水平提高基础上的差距拉大,二是可以在税收方面进行调节。现在是每户农民平均只有几亩地,当然应该全部免税。可是如果土地有限私有制实行十年后,出现了拥有土地一百亩年入三十万的农业企业家,对他们征收个人所得税以贴补收入较少者,也是现代社会的常例。我们不要现今农村普遍贫困的“均贫富”,我们要的是总体农村生产生活水平提高基础上的“贫富差距不大”;而实行土地有限私有制是提高总体农村生产生活水平的必要条件。

    其实,正如王志平等先生指出的,现在的《农村土地承包法》中对承包地长期稳定、允许流转和可以从流转中获取收益的规定,已经和农民土地有限私有制相距不远;而农民也已经在土地的优化使用方面进行了很多转包、流转的实践,出现了一些土地集中经营的现象。政府应该因势利导,建立起类似城市低保的农民保障制度,继而在法律上确认农民对现在承包地的有限所有权。一旦这一能够有效促进生产力发展的制度能够确立,三农摆脱贫穷落后的步伐一定会大大加快。这个道理和农村民间金融的情况相似。现在农村已经出现了很多民间金融的活动,一旦政府予以承认并将民间金融纳入法律的轨道,则会对农村各项经营活动起到有力的推动促进作用。

二、农业产业化如何进行

    以家庭为生产经营单位的一户一户的农民,其生产经营的力量是弱小的,在农用生产资料的采购以及农产品的储存、加工、运输、销售等方面都是势单力孤,对各种供求信息所知甚少。结果就只能以高价去买种子化肥,以低价卖出自己的农产品。就像服装行业的生产经营者,如果是以一家一户为单元进行,在原材料采购时必定吃亏,在销售中更是举步维艰。要增加自己的收入,农户们就一定要壮大提升自己的生产经营力量,这是他们自身发展的需要,可以把这种需要和趋势称为农业产业化。

    这一点其实所有人都是看到的,问题在于如何去做。现在普遍实行的办法是由政府来主导。让我们看一份某市政府在这方面的工作报告:“05年计划全市农业经济合作组织发展到20家,规范10家。对全市25家重点龙头企业加强管理和分类指导。积极推荐某某企业进入全省重点农业企业之列,并拟将某某企业申报为省级龙头企业。组织龙头企业通过企业联基地、基地带农户的方式,积极开展‘百龙带户’活动;共签订合同6万余份,涉及订单面积20余万亩。今年全市计划新发展柑桔6000亩,茶叶3000亩,桑蚕1000亩。”
 楼主| 发表于 2013-9-3 17:51:04 | 显示全部楼层
这是一种典型的计划经济的方式,政府的主导决策作用十分明显。可是通过这种方式来推动农业产业化,既不能把握千头万绪、千变万化的生产和市场信息从而作出真正有效益的各种决策,也不能充分调动起千万农户的积极性。为什么该市05年的农业经济组织要恰好发展到20家?为什么不是8家、63家、317家?千万农户应该各自根据自己的情况、需要和意愿来进行自我组织,也只有他们自己才最了解自己的各种情况。如果一定要符合规划,结果只能是或者压抑了一些完全有必要建立的合作组织,或者让一些并无很大必要的合作组织在政府人员的意志下建立了起来。那25家重点龙头企业是如何产生的?是当地政府规划扶持出来的,还是在市场竞争中自然产生的?当地政府是不是运用自己所掌握的各种资源对这25家企业重点支持,而对其他农业企业随随便便?果如是,则平等充分的竞争难以展开,总体经济效益难以提升。‘百龙带户’活动是如何进行的?各个农户是各自根据自己的情况自愿选择龙头企业签订合同,还是在政府行政力量的规划下进行的?龙头企业和农户间的利益关系如何安排?该报告在分析“存在的问题”时也认为:“龙头企业都是处于绝对的领导位置,对价格有绝对的发言权,这样就存在着农民的利益如何得到保障的问题。”在这里我们看到,千万农户是在和强势的、寡头垄断的、有政府背景的“龙头企业”打交道,农户们仍然是弱势的、分散的、利益得不到保障的。至于“柑桔6000亩,茶叶3000亩,桑蚕1000亩”这样的产业结构调整,由于是地方政府主导的,经常是不够科学合理。当几十个地方官员在决定几十万农民的生产结构时,不可能去把握复杂多变的生产和市场信息,只能凭感觉、靠印象;而且还贪大求洋(地方政府对工业规划时同样容易出现这种问题,比如各地政府纷纷上汽车和电力项目,造成重复建设)。这样出来的农产品带有很大的盲目性,或者缺乏销路,或者和其他地方的农产品因雷同而过度竞争。再加上实施中会采取一些强制性措施。结果就是既损害了农民收入,又给地方政府的信用和威信带来负面影响。

    所以说,这种政府主导的农业产业化,效果并不好。等级制的、集中制的行政体系,对于提供公共产品、维护社会秩序等无疑是完全必要的;往远点说,我们现在的政府体系,承继的是战争年代的军事体制,而要取得战争的胜利,统一计划、统一命令更是必不可少。可是把这一体制运用到经济建设上来,则并不合适;工商业是这样,农业也是这样。在发展农业产业化时,一样要实行市场经济的做法。当地政府不要再作统一、集中的生产经营决策,这些决策要让千万农户各自自己去做;也不要由政府指令、扶持产生出龙头企业,应该让农业企业自由发展、平等竞争,效益好经营能力强的企业自然会脱颖而出。

    通过市场经济的途径进行农业产业化,一是一些种粮能手、养殖大户凭借自己较高的农业生产管理经营能力,实力不断提高,规模不断扩大;也会有一些来自城镇的工商业经营者进入农业,进行农业产业化经营。二是农户们以生产合作社的方式组织起来,统一行动、联合行动。这也是各国农业生产者的普遍做法。农户们按照平等自愿的原则自我组织起来,生产合作社在农用资料的采购和农产品储存、加工、运输、销售等方面,要比分散的各家各户强得多;而由此获得的收益将被农户们分享。在开始时会因为农民们既缺乏市场经验又缺乏合作经验,所以合作社的效力还不能充分发挥;但农民们在干中学、在学中干,不用很长时间合作社的威力就能发挥出来。关键是合作社是农民自己的组织,农民们有足够的积极性。中国百姓是勤劳而聪明的,改革开放二十余年,民营经济从无到有从小到大,现在对经济增长的贡献率达到70%,吸纳就业人数达到80%。而国有经济(也就是政府办的经济)的比重不断下降。因此政府真正要做的,是在法律法规上对农业生产合作社给予保障,正如一些有识之士所呼吁的,要立即制定并颁布实施《合作经济组织法》。至于合作社成立了多少、是大是小、进行的具体生产业务是什么、是由一个村子还是几个村子的村民组成,都由农民自己决定。现在农村的民间金融已经比较活跃了,当农民自己的农业企业和农业生产合作社也得到较好发展时,农业产业化的步伐一定会大大加快。

三、农村财政开支的来源及乡镇政府精简

    取消农业税对于农民当然是件大好事,但是一些媒体就此说农民不再向国家缴税了,这是对我国的税制不太了解。中国的税收是以流转税为主的,比如农民买了100元的化肥,其中有8元是给政府的增值税。现在农民在购置化肥农药等农用生产资料时要交增值税,在购买日用消费品时要交增值税与消费税,在购置自行车摩托车及其他车辆时要交车辆购置税,在获取存款利率时要交纳利息税(农民上交的利息税全部用于城镇居民的失业保障),所有这些按国家税务总局农村税收制度改革研究课题组的核算,03年为4788亿。而03年农业税还没有取消,总额为338亿。所以说农民现在仍然向政府上交了很多税费。

    假如政府把所有来自农民的税收都用回农村,会怎样呢?政府在农村的财政支出,最主要的事可以称作3+1:农村义务教育、大中型水利设施、农民生活保障,加上乡村政府的运转费用。

    02年用在农村教育上的财政投入为1200亿,未来五年每年新增400亿稍多以免除学生学杂费,则一年共为1600亿。十五期间水利投资每年700亿稍多。现在乡镇行政事业编制(不包括教师)为365万,按每年每人收入一万计为365亿,其他开支再以365亿计,则乡镇一级总行政事业开支为730亿。以上三项总计3000亿。用来自农民的4788亿税收减去这3000亿,为1788亿,可以全部用于农民生活保障,比上文的700亿要多出1000亿。

    简单说,如果让农民不承担国防、公路、办奥运、中央至县级政府的行政费等全体国民的“最公共品”(这是一种“优惠政策”,因为对这些“最公共品”的费用每个国民都有义务承担,农民也不应例外),从而把取消农业税后的农民上交的4788亿税收全部用于农民;并且把乡镇行政事业开支严格控制在现在的定编上;那么农民可以完全享受九年义务教育,享受1700亿的用于失业、失地、医疗等方面的生活保障,水利投资也能有较好的保证。

    要减轻农民负担,乡镇政府的改革十分重要。在农业税时代,农业税靠乡镇政府人员去征收,他们又会利用这种征收权附加一些税费和摊派,收来税费的很大部分用来支付乡镇政府的运转;而且他们面对农民是具有政府权利的,所以就有了多收的空间和能力。多收来的钱或者多用(比如在吃喝招待方面可以大手一些);或者多养一些人,造成超编。民政部对江西一个国家重点贫困县的调查发现,乡镇定编总额为404人,但实际财政供养人数为882人。一些学者经研究后推测,乡镇政府人员虽然定编数为365万,但实际大约在800万至1000万。这些都给农民造成了很大负担,对官民关系带来负面影响,甚至激化社会矛盾。按照国家民政部基层政权和社区建设司詹成付的观点:不少乡镇变成了与民争利的利益集团,带来了一起又一起群体性事件;干群关系不断疏远,群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。

    现在取消农业税,对这个问题的解决有釜底抽薪的效果。乡镇官员不能再向农民收税收费了,他们只能向上级政府要求转移支付。向没有权势的农民收税收费,主动性自然较大;而向上级要钱,主动性会小很多。这样乡镇政府超编超支的问题可能会得到很大改观,一些乡镇政府人员的分流势在必行,农民负担会减轻很多。打个比分,现在一些交警利用掌握的罚款权多罚滥罚,他们的上级往往难以管理到这些交警哪些罚款是超出法规之外的。如果干脆取消了交警的罚款权,自然对解决多罚滥罚有釜底抽薪之效。

    当然,在这种改革的初期会有一个过渡期。原来用于乡镇及以下的公共产品和服务的税收,是从当地农民那里通过农业税及其他税费的形式征收上来,然后用于当地;现在这些税费已经取消,这方面资金是从县以上财政而来。这就有一个拨付、到位的问题。如果一时间财政拨付不到位,乡镇及以下公共产品和服务的提供就会出现短缺。但这毕竟不是什么大问题,既然大政方针已定,剩下的只是抓紧落实。现在,农民的交的税直接通过购买工商业品进入中央和地方财政,然后再把这些钱转移到县乡,用回到农民的公共品上。以后乡镇官员的工作中就没有了收钱这一项,主要是花钱发钱:农村义务教育和生活保障。

    但是,如果像上面说的取消了交警的罚款权,可能会带来一个副作用:会使一些交警失去了工作的“动力”,会磨洋工混日子不作为。要让他们在没有了收费收税罚款权力的新情况下仍然尽心工作,一方面上级对他们的督促机制要健全,一方面来自群众的批评监督机制也要健全。进一步说,要让公共产品和服务得到恰当的提供,同时成本又较为合理,自治是最好的办法。因此,在目前,要在村级深化落实村民自治,让一村一村的农民自己决定村级的公共事项和开支。村内的路面要不要修?水渠要不要整?由村民自己决定。大家选出来的村长拿多少钱?也由村民自己定,最多政府给一些补助。
因此,取消农业税的意义,并不仅仅在于农民少交300多亿,还在于遏制了乡镇官员对农民更多的收费摊派,堵住了地方政府通过非规范手段从农民身上征取收入的渠道,并有利于村民自治的推进。如果再能加上实施农民土地个人所有制,从而有力保护农民土地不被低价征用;双管齐下,定能大幅改善农民与政府的关系。

    现今七亿农民的致富之路有两条:越来越多的人“转业”到第二第三产业,或进城或进镇;留下来从事农业者则因为拥有了较多土地而收入提高。要加快并促进这一进程,政府最需要做的是用来自农民的税收构建一张农民的生活保障之网,为农民提供义务教育和大中型水利设施,有力减轻农民供养官员的负担。然后,让农民有足够的权利支配和使用自己的土地,决定自己的生产方式,建立自己的生产经营乃至金融组织。中央连续出台的免除农业税、真正落实农村义务教育、加大对农村的财政投入等举措,都是深得民心而且振奋人心;相信今后会推出更多的“一号文件”,把农村的制度优化不断向前推进。

    建设社会主义新农村,不是启动农民多花钱以作为拉动内需的手段,也不是大搞村容整洁、搞新农村示范村等面子工程;而应该是为农民提供较充分的公共产品和服务,并给予农民们充分的生产资料所有权和生产经营权。如此,社会主义新农村的建成虽然不能一夜完成,但也不会遥远。

    张晓群电子邮箱:zxq11@vip.sina.com
 楼主| 发表于 2013-9-3 17:53:26 | 显示全部楼层
秦晖:强调农民地权,限制“圈地运动”
摘要:新农村建设、城市化疾进突出的地权问题,其实质不在于“公私”,而在于“官民”。由于官民之间缺少委托**机制,权责不对应,致使农民连土地使用权都不能保证,这导致“圈地运动”的劣性发展。以维护农民权利为核心推进地权改革,尊重农民的土地使用权并部分地承认其土地所有权,这一改革虽然应该慎重,但却不宜久拖。

  一、地权应当归农

  新农村建设的一个核心内容是扩大公共品的投入。这原是政府本着多予少取的原则为农民办的好事,但由于体制的制约却往往发生权责颠倒,把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权,于是在一些地方的新农村建设中出现了对农民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”,要求重建这种“约束机制”;有的地方明确指示“要采取强制措施,确保新农村建设工作得以顺利进行”。结果在这些地方,新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”,这导致近年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势:一些人因担心收地拆房运动蔓延而再次发出土地私有的呼吁;另一些人却为顺利进行收地拆房而要求改变现行承包制,在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。

  其实,土地问题的实质不是集体所有或个体私有的问题。世界各市场经济国家的民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”的提法。集体要么是老百姓根据结社权自由结成的民间性集体,要么是身份性或强制性的官办集体,所以地权问题的实质不在于“公私”,而在于“官民”。

  归根结底,掌握地权的不是老百姓(农民),就是官府(官员)。如果农民有结社权,可以自由结成集体,那么土地归农户还是归这种集体,并没有原则上的区别(在国外民法中它们都算私有);即使有区别,农民自己也可以作出选择,而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权,那么土地归农户还是归官办集体,实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么,从有利于农民的角度讲,从对农民多予少取的角度讲,地权是归农民(农户或民间性集体)好,还是归官员(官府或官办集体)好,难道还有疑问吗?

  如今有人极力强调土地是“最后保障”,对农民非常重要;他们要靠土地养老,因此不能把地权交给他们,以免被他们挥霍掉了,失去保障。我曾经指出,以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农,是一种颠倒权利和义务的奇谈怪论。他们将“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”,是很荒谬的。而以个别二流子可能会挥霍土地为理由,剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员,认为这样能使农民更有“保障”,这不是荒谬至极吗?

  当然,农民有时会因陷入困境不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命,或者为了供孩子读书,农民会忍痛变卖家产。而这只能说明仅有地权,农民还不可能得到切实的基本保障,却不能说明没有地权或把地权交给官府,他们反而就有了这种保障。说穿了,所谓以土地保障代替社会保障,就是说在没有社会保障的情况下,有地权的农民百般无奈还可以卖地救命,而无地权的农民只能守着不“属于”他但据说可以“保障”他的土地等死!然而,令人难以置信的是,这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由,反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由!据说正是因为农民可能忍痛变卖家产,所以必须剥夺他们仅有的这点权利!因为农民没有享受保障的权利,你就要连他处置自己家产的权利也剥夺,权利与义务的颠倒,何以如斯而极?

  当然还有第三种可能,既非二流子挥霍土地,亦非因无保障被迫卖地,而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金(包括抵押与买卖)。随着农村经济水平的提升,这种情况的总趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善,这种趋势会更加明显。然而这种性质的土地交易属于一般要素市场,更没有理由搞垄断。制定土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说,地权归农在其他两种情况下都不会有害而只会有利于农民,那我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢?总之,逻辑上可能的一切情况下,地权归农都比地权归官更有利于农民,或者说更无害于农民。

  二、地权问题的根本症结

  尽管如此,我并不认为提倡“土地私有制”是当务之急。现在,在中国提倡“土地私有制”还是个禁忌;而且在地权问题上,农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利,也还有待争取。比如,一些为农民呼吁地权的人提出:应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步,实行所谓“永佃制”,给予农民无限期的使用权。这个提议的良好动机是无可怀疑的,但我怀疑它能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定,但问题是,它的前提  农民如今已经有了30年的使用权,现在只要继续延长  存在吗?我们看到农民在“使用着”他们耕作的土地,但这是否表明他们拥有“使用权”呢?

  就地权而言,自从有了农业,也就有了土地的使用者,但远不是所有使用者都拥有使用权的。在同样没有土地所有权的情况下使用土地,佃农与农奴、奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的,这个权利受到租佃契约的保护。这种契约通常规定土地使用权的期限,以及佃农为取得此种权利所应承担的义务(交纳地租)。一般地讲,在典型的租佃制(亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制)下,佃户的土地使用权是有保障的,即在契约规定的佃期内,只要佃户履行了契约规定的义务,地主就不能违约收回土地、赶走佃户。

  由此可见,永佃制的前提是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重,亦即无论租期长短,只要在期限内田主就不能夺佃;而佃户在此期限内可以自由使用土地(例如他可以转交他人耕作,而自己去打工经商)。应当说,能否做到这一点是区分有无使用权的标准,也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在,亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利,而不是当作召之即来挥之即去的农奴,才有可能把这种土地使用权逐渐延长,以至达到永佃。

  然而,今天我们农民对土地的使用能叫作使用权吗?如果说能,那么这种使用权的期限是多久呢?许多人认为就是文件中常说的“30年”,然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。一方面,现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”,但并未明确说是农户对其所承包的土地拥有30年使用权,而其后又有“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方,土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变,亦即30年不搞集体化,至于具体让你承包某块土地多久则是可变的。还有人解释说,所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分,但不排除进行适当调整。总之,有权者要拿走你的土地,在现行法规中他完全可以解释得通。

  还有些学者甚至从理论上证明:所有权是上位权,使用权是下位权,故“使用权服从所有权”,只要所有者愿意,就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知:所谓“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据。而且从常识讲,使用权固然是来源于所有权(不是所有者也未经所有者同意,使用者是无法取得使用权的),但它既经所有者同意转让,就成为独立的权利,而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以所有者的名义随时收回土地,那实际上就不仅否认了农民的土地产权(所有权),而且否认了农民的佃权(使用权);不仅不把农民当成独立所有者,甚至没把农民当成佃户,而是把农民当成农奴了!

  另一方面,在现实生活中,农民也确实不像拥有土地使用权的样子。农地常常在承包期内被调整,转为非农业用途,无论是公益性建设还是开发商的赢利项目,基本都是按“征地”(“土地征收征用”)的模式进行。既无需向农民购取土地所有权,也无需向农民购取土地使用权。如今看来,农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走,佃权没有保障,永佃又从何谈起,更不用说争当自耕农了。由此可见,地权问题的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约,因而农民的权利,无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的,纸面上许诺了的还是没许诺的,都得不到尊重和保护。

  三、强调农民地权,限制“圈地运动”

  我曾经指出,如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农,但理由却截然相反:理论家说地权一归农,农民就容易失去土地;而官员则说地权一归农,就很难再把农民从土地上赶走  因此也就搞不成“圈地运动”了。

  
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