顶层设计and城镇化中长期发展规划

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在历经了两年多的起草和不断修改之后，被视作中国城镇化未来发展“总纲”的“城镇化中长期发展规划”(下称“规划”)终于初步定稿。按照国家发改委拟定的工作安排，“规划”正在征求意见过程中。
由于城镇化涉及多方问题，所以“规划”几乎是中国改革开放以来，最多部委参与起草、制定的一份总纲性文件。在初步确定草稿并征求意见后，如果一切顺利，“规划”有望于2013年7月进入“会审”工作程序，届时，规划距离正式下发执行就已为时不远。
在初步拟定的“规划”草案中，将到规划期末中国的城镇化率定标至80%。围绕这一目标，“规划”还提出了有关土地、户籍、城市群等方面的实施路径。作为城镇化的基础资源，以土地制度匹配城镇化，带动其他关键领域的城镇化进度。而作为此规划编制工作的国土资源部也正在研究具体的城镇化土地配套政策。

“会审”渐进

“这个规划不是新事情，已经做了将近两年了。”5月7日下午，国土资源部一位不愿具名的官员向记者表示。他所言及的“规划”，即是“城镇化中长期发展规划”，这部规划将厘定到2020年前，中国城镇化的总纲和基本路线图。
参与“规划”起草编制共组的住房和城乡建设部内部人士亦向记者证实，“规划”的草稿已经完成。此后的主要工作是听取反馈意见，并对草案进行修改。
“规划”编制工作于2011年下半年启动，国家发改委是规划司规划编制工作的牵头部门。除国家发改委外，公安部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、环境保护部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部等十二个部门均参与其中。国家发改委规划司，负责规划编制、起草的具体协调和统筹工作。
记者了解到，截至2013年4月，“规划”的总体草案已经完成相关起草工作，并已下发至相关中央政府部门征求意见，与此同时，“规划”草案还在4月底前后下发给地方政府征求意见。截至本报记者发稿时止，已经有地方政府的意见、建议反馈至发改委规划司。
“现在草稿还有很多修改的空间和余地。”前述住建部官员表示。住建部在此项规划的编制过程中，主要负责城市建成区、城市规划方面的专题研究和编制工作。按照当前的工作安排，征求和听取意见的工作时间约在2~3个月左右。在此过程中，发改委将组织对反馈意见的评估，然后由各部委按照专题方式，进行修订。
记者了解到，按照相关工作规划，在初步完成征求意见过后，从2013年7月开始，参与工作的相关部委将根据意见反馈进行初步修改之后的规划草稿进行会审，在完成会审之后，以建议稿的方式分别提交中央政治局和国务院研究、审议。

土地带人

5月6日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，提出今年经济体制改革工作9项重点。会议公报对城镇化规划的编制工作提出要求，即“围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划”。
多位参与规划的人士向本报记者证实，新型城镇化道路实现“人的城镇化”的目标之下，土地的城镇化将成为实现这一目标的主要路径之一。目前，国土资源部正在就城镇化用地的有关政策进行调研，并进行专题研究。在此之前，部分地方政府也已经先期开始试验“一改带九改”的模式。
所谓“一改带九改”的方式，是指以土地制度改革和创新，带动户籍、社会保障等九方面的综合改革，最终实现“人的城镇化”这一目标。
记者了解到，嘉兴市2008年启动以增减挂钩为核心的“两分两换”(宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股换租换保障、以宅基地换钱换房换地方)试点，通过“一改”(土地使用制度改革)带“九改”(城乡就业、社会保障、户籍管理等)，形成了城乡统筹发展的较好格局。
通过这项尝试，2009年的当地经济普查结果显示，嘉兴市农村劳动力从事一产的仅占17.2%，绝大部分实现了向二三产业的转移就业;农民人均纯收入中工资性收入占60.6%，家庭经营性收入占31.32%，两者之和达到91.92%;居住意愿多样化，愿意迁入城区、新市镇和新社区居住的比例为 32:37:31。这一数据表明，人的城镇化在嘉兴得到了较好的实现。
此前，国家发改委规划司司长徐林在接受媒体采访时表示，考虑到未来中国农业必须走规模化经营提高劳动生产率的道路，不需要那么多的农业劳动力来从事农业生产，中国的城镇化率最终会稳定在70%~80%的水平，完成这一过程可能还需要20年以上的时间。

节约出地

在“以地带人”的思路下，国土资源部已经开始研究探索支持特大城市、大城市、中小城市、小城镇协调健康发展和促进产业转型升级的差别化用地政策。研究制定城市地上地下空间土地权利设定与确权登记办法。积极探索城镇建设用地整治新模式，促进城镇低效用地再开发。
国土资源部的内部调研结果显示，未来20年内，每年新增建设用地按800万～1000万亩安排，总计需要新增用地1.6亿～2.0亿亩，其中占用耕地按50%计，总计需要占用耕地0.8亿～1.0亿亩，与之前耕地保有调查评价的耕地后备资源相当。
参与调研的人士表示，由于我国长期土地粗放利用，但这也为用地挖潜储备了大量用地。目前建设用地总量超过4.7亿亩，其中城镇用地0.5亿亩，工矿用地 0.5亿亩，人均城镇用地达133平方米，工业用地容积率一般只有0.3～0.6。若将人均城镇用地压缩到100平方米，工业用地容积率提高到 0.6～1.2，可增加用地空间3000万亩。
与城镇用地相比，农村建设用地闲置浪费更加严重。全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，远超150平方米的国标上限，空闲住宅面积约占村庄用地总量的10%～15%。通过城乡建设用地增减挂钩，在不减少耕地、不增加建设用地的前提下，可腾出用地空间9000万亩。
此外，我国因生产建设活动及自然灾害损毁土地约1.12亿亩，待复垦土地面积约6635万亩。通过废弃地复垦和调整利用，至少可腾出用地空间3000万亩。 “同时，中国山地、丘陵面积占了陆域国土面积的近七成，其中坡度在6～25度之间、适宜建设开发的土地潜力巨大。通过布局调整，在不占或很少占用耕地的情况下，可以为工业、城镇发展提供大量空间。”参与调研的人士表示。
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[ 本帖最后由 cplanning 于 2013-7-9 17:30 编辑 ]

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40万亿是谬论
   这只是一个传说

   

    （如何破解新型城镇化用地困局；图片来源于网络）

    最近关于中国新一轮城镇化投资将达40万亿的消息传得沸沸扬扬，直至在前几天被国家发改委明确否定后，才有所打住。理性来看，媒体爆出新型城镇化投资40万亿更多的是一个传说，也是一个非常不严谨的说法。

    这轮新型城镇化要投资40万亿的语焉不详的说法，强化了外界认为这轮新型城镇化将是投资“大跃进”的概念。

    实质上，这轮新型城镇化之所以提新型的概念，就在于发展理念将发生重大改变。将要从以前的以物为主走向以人为主，要从硬建设走向软建设，要从面子建设走向里子建设，要从锦上添花走向雪中送炭，要从单一追求速度走向速度和质量并重。

    这意味着新的城镇化要足够重视2.6亿农民工利益，要公平对待，要提升公共服务水平实现公共服务均等化，要通过包括收入分配体制改革、户籍制度改革、异地高考、养老统筹等方面在内的制度建设，来实现软实力的提升，提高城镇化中以人为本的问题。

    现有的新型城镇化发展思路的转变表明，这一轮城镇化将不是被各界解读的又是“新一轮的基础设施建设，又是一次借机的房地产开发‘大跃进’，又是一次投资的大扩容”。有了这些认识就能够很清楚的认识到，不管城镇化带来的投资数额究竟是多少，但其发展轨道和路径已经发生变化，肯定不会是再走投资依赖的老路。

    这种变化从最近中央政府面对经济增速有所下滑，顶着压力，并没有出台刺激政策和继续走投资依赖的路径，而是通过简政放权来激发经济的内生增长力量，可以清楚的看到新一届中央政府在这种理念上的“知行合一”了。

    实际上，由于对40万亿的投资没有严谨的说法，导致了40万亿的空泛化解读。

    如果是对照上次面对金融危机采取的4万亿刺激来对比，这40万亿那是一个天文数字了。因为这4万亿实质上投资的不止这个数据，同时期投放的周期在一个很短的时间里面。但如果将这个数据放在中国这轮新型城镇化将长达20到30年这个周期里面来计算，如果又是一个真实的40万亿的投资数字的话，那么一年也不到2万亿的规模。要知道2012年中国全社会的固定资产投资额高达37万亿，其中围绕城镇化的基础设施、公共服务和房地产的投资就在10万亿以上，如果按照这个时间和对比维度来看，40万亿的投资已经不算什么一个大数据了。

    在这轮新型城镇化过程中，肯定不会是投资“大跃进”，但也不是说完全没有投资。当前的关键，是进一步强化在这轮新型城镇化中政府引导、市场主导的模式，只要更多的投资是通过市场的手投出去的，具体数额已经不是最关键的了，因为市场对于投资回报率肯定远高过政府对投资回报率的关心，也对于投资回报率有更加精准的计算。

    综上所述，这轮新型城镇化40万亿投资只是一个传说，更是一个不严谨的说法，各界不宜对此解读过重，从而造成对这轮新型城镇化的错误认识。

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顶层设计可行，还要什么条件

目前顶层设计是最热门的词汇，大量见诸于报纸和网络。但它的确切含义谁也说不清楚，至少普通百姓说不清楚。而改革是一项中华民族的光明伟大的事业，似乎和羞答答顶层设计搞在一起，名不正言不顺。显然顶层设计若可行，还必须满足其他条件。也许有人认为顶层设计是无条件的，绝对正确的。那就值得认真商榷了。但笔者认为是有条件的。理由如下：

第一，必须有大才，才能担负这一历史使命。这样问题就来了。什么是人才？什么是大才？先看看我们祖先是怎样鉴别的：“德足以怀远，信足以一异，义足以得众，才足以鉴古，明足以照下，此人之俊也；行足以为仪表，智足以决嫌疑，信可以使守约，廉可以使分财，此人之豪也；守职而不废，处义而不回，见嫌而不茍免，见利而不茍得，此人之杰也。”

显然这一人才标准是德智统一的，更重德行，缺德便是不肖之徒。请精英们自相对照，便可掂量出自己的斤两了。而目前精英之所以被国人鄙视，原因就是身上没有德的基因。显然人才是个大问题。

第二，顶层设计原是工程领域的专有名词，意指总体的综合的设计，包括对技术的考量，也在经济上进行评估，是一种先进的设计方法。但如果要移植到人类社会，必须先研究明白如下的问题:一、工程领域是一个了然的世界，如果技术上遇到问题，也可以借助实验方法来解决。而人类社会复杂得多了，有利益冲突，也有信念冲突，并且不能进行实验。总之人类社会不仅是物的世界，还有精神世界。二、是否存在设计者的利益诉求呢？的确令人十分担忧，因为目前精英和广大群众之间有不可逾越的鸿沟。一方面，人民称之为砖渣、叫兽。另一方面，精英给人民群众贴上悔辱性标签：暴民和民粹主义。显然委托人和**人之间有信任危机。三、十多亿人的命运，由少数人决定并不符合时代精神，由民作主的潮流。

第三，历史经验并不能证明，少数精英的才智能超过全体的人民群众。中国经济改革成功，很大程度上得益于乡镇企业异军突起。这完全出乎决策者的意料，现在的经济学也无法解释。显然这些乡镇企业的生产要素生成于经济改革之前，但当农民的束缚被解除后，便使这些生产要素快速集结，形成巨大的生产力。此中揭示一个真理：人民是历史的真正创造者。行行出状元，独裁的代价是停滞落后。其实，社会发展千头万绪，任何天才也无法代替全体人民的智慧。

第四，社会发展都是一个自生的，渐进的过程。西方经济学的发展历史给我们很大的启示。则社会发展的需要是经济学发展的动力。任何社会科学也是如此。换言之，世界从来不是什么现成的理论设计出来的，社会发展伴随着理论发展。人们不会忘记，毛泽东发动文化革命就是想设计一个崭新的社会，结果却适得其反。

第五，顶层设计依据什么理论？而一切理论都是建立在一定的抽象假设之上，以特定的视角透视人类社会，以偏概全。所以哲人说：“生活是常青的，而理论是灰色的。”以变动的世界去就不变的理论，恰如削足适履，显然不是明哲之举。况且，自然有自然的逻辑，人类行为也自有其理性逻辑。人类理性建立在行动  反应这样的反馈系统基础上，即行动  新的认知，或经验教训  修正行动，这样一个反应系统。趋利避害是人类行为理性的本质。因此社会科学不存在永恒的真理，只有良知才是永恒的。

第六，必须明确责任，即如果失败了，谁负责？因为政治家或政治理论家追求自我实现，并不是依靠自我奋斗，这和科学家、工程师不一样；而需要动员全国人力物力进行大规模的社会实践活动。即把他们所信仰的主义具体化于国策之中，施行全国。如果成功了，他们便立了万世不朽之大功，极大化了人生价值。如果失败了，所诱发的灾难无法估量，无辜的人民必须为此付出沉重的代价甚至生命，相反他们往往毫发不损。

总之，改革关涉中华民族的千秋大业，关涉到十三亿多人的切身利益，必须慎之又慎！必须汇聚全国人民的聪明才智，通力合作，同舟共济。不可轻信！不可轻为！

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地方发债或因城镇化放松：县级政府可抱团发行2013年05月31日 02:05  第一财经日报  

　　已有地方政府酝酿发行，若获批将利好非财政百强县的地方投融资平台；城镇化概念之下，地方债务风控再引关注

　　董云峰

　　《第一财经日报》昨天从多个渠道证实，县级城镇化集合债券这个集合债新品种正在酝酿推出。已经有地方政府着手前期发行准备，但要成行还须国家发改委的批准。

　　根据湖南省郴州市发改委网站公布的信息，这类集合债是指以不低于3个县级地方政府投融资平台类企业作为联合发行主体，共同发行的企业债券。从这个意义上说，这类债券的设计原则类似于中小企业集合债，即通过化零为整的方式，增强了本达不到单个发债标准企业的融资能力，同时也拓宽了地方政府融资平台除银行贷款以外的融资渠道。

　　一位上市券商投行部负责人告诉本报记者，如果县级城镇化集合债券放行，这实际上就是正式放开非百强县发债。一般来说，出于对地方政府债务的风险控制，仅有财政部公布的百强县才具备发行企业债的资格。

　　城镇化集合债的胎动，折射出地方政府在城镇化东风之下的资金渴望。今年3月份，本报就曾报道《城镇化贷款大开闸 须防资金暗流融资平台》，据本报记者梳理，单是去年底今年初几个月，已有数家大行与地方政府签订多份金额百亿以上的城镇化贷款协议。

　　分析人士称，在城镇化释放政策红利的背景下，要谨防一些地方将好经念歪，比如打着城镇化的旗号搞大拆大建、盲目投资，从而过度举债。

　　地方力推

　　5月中旬，湖南省发改委相关负责人调研益阳市企业债券发行工作时称，特别是要推进益阳市县级城镇化集合债等债券发行的前期工作。

　　从现有迹象看，湖南省正在全力推动此项债务的筹备发行。郴州市发改委信息显示，5月2日，湖南省发改委组织长沙、株洲、郴州等地的发改委和城投公司人员进行了县级城镇化集合债券业务知识培训，并表示将大力支持符合条件的地方向国家发改委争取集合债券的发行工作。

　　据本报记者了解，县级集合债兼具城投类企业债券和中小企业集合企业债券的特点，一般由地方发改委牵头，择优选择经济实力较强、盈利情况较好的县级平台公司，由券商等中介结构统一组织材料，报国家发改委审批。

　　郴州市发改委材料显示，辽宁省已上报至国家发改委两只县级城镇化集合债券，得到了发改委的认可，并且会将其模式在全国各地推广。

　　一位券商债券承销部负责人向本报记者证实，辽宁省确有县级集合债在发改委审核当中，“估计最近就要发行出来，因为政策支持力度确实很大。”

　　上述上市券商投行部负责人称，县级集合债的出现，既解决了非百强县政府不具备发债的难题，又简化了审批流程和手续。

　　一位评级机构高管称，与百强县相比，非百强县的经济和财政实力比较弱，更需要借道债券市场进行融资，不然这种融资权利的不平等会加剧它们的差距。

　　郴州市发改委介绍称，县级集合债属于国家重点支持的债券类型，审批的周期会相应缩短；再加上省市发改委的大力推动，更加快了县域集合债券的审批速度。目前，国家发改委受理的企业债券，上报审批的周期较长，大约需要6个月的时间。

　　风控之辩

　　和其他债券一样，县级城镇化集合债券的发行需要符合财务要求，在确定债券融资规模后还要确定募集资金投向。

　　据郴州市发改委网站披露，在财务要求上，发行县级集合债的股份有限公司净资产不低于3000万元，有限责任公司和其他类型企业净资产不低于6000万元；累计债券余额不得超过其净资产的40%；最近3年平均可分配利润足以支付企业债券1年的利息。
　　今年4月，有媒体援引国家发改委相关人士在2013中国城镇化高层国际论坛上的话表示，未来城镇化过程中资金需求量巨大，由于债券偿还周期长，与基础设施建设周期大体吻合，是更加适合城镇化的融资方式。发改委将适应城镇化发展需要，根据不同产业特点，进一步创新债券品种，支持城镇化发展。同时，进一步加强风险防范，确保不出现系统性区域性风险。

　　今年3月，首批四期共35亿元的小微企业扶持债券成功发行，发债主体分别为天津保税区投控集团、盐城国投集团、镇江城投集团和无锡新区集团。该类债券由地方融资平台发行，募集资金则通过委托贷款的方式，交予当地小微企业使用，因而发行人与资金使用人并不一致，还引发了一些争议。

　　为进一步规范企业债发行，本月中旬，国家发改委下发通知，将对部分企业债发行项目进行全方位的专项检查，同时要求发行人和中介机构将自查工作常态化。

　　本报记者从中诚信国际获得数据显示，2013年第一季度，通过融资平台企业债、中票、短融、定向工具等各类城投债累计发行了2831亿元，同比增长高达104%。

　　今年两会上，政府工作报告中提出，积极推进地方政府性债务管理制度建设，合理控制地方政府性债务水平。

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刘军宁：邓小平不是改革总设计师
    中国的改革从来就不是顶层设计的，而是顶层许可的。邓小平不是改革的总设计师，而是总许可师。如果说，中国的改革取得了什么成就的话，那就是旧体制绑在中国人身上的绳子少了几道，但是松绑的道路依然很艰巨，而且一些松开的绳索正在重新被绑上。

    中国的改革，30多年前姗姗起步，20年前南巡后轰轰烈烈，今天已经死气沉沉。1992年邓小平南巡讲话20年以来中国最大的发展，就是在保留计划经济和公有制主体的基础上，给了市场经济和私有制一点点空间。

    就中国改革的目标而言，很多人认为中国的改革目标是发展经济。只要中国的经济发展了，改革的任务也就完成了。如果经济发展真是改革目标的话，中国已经成为金砖四国之一，国内生产总值、进出口贸易额、甚至钢和汽车的产销量在世界各国的排名中都已经名列前茅了，民众已经基本脱贫了，那么，经济已经发展了，改革的目标也就已经基本达到了，改革也应该划上句号了。然而，似乎没有人认为中国的改革已经完成使命。

    如果认为中国改革的动力不是摆脱贫困，而是因为旧体制、旧意识形态出了问题；如果认为中国的改革目标不应该仅仅是发展经济，而应该是从道德上、制度上改革旧体制、旧意识形态，那么，中国的改革几乎还没有发生。到目前为止，中国对于改革是什么，中国改革本身有没有它的灵魂、有没有它的内在价值、有没有它的制导系统，在朝野之间几乎没有什么共识。假如改革在属性上与旧体制、旧意识形态是完全一致的，那么改革是多余的。如果改革本身没有其不同于旧体制、旧意识形态的价值导向，那么无论已经改革了多少年，这样的改革依然是在原地兜圈。

    毫不奇怪的是，中国的改革是危机累计和危机推进的改革。20年来，中国的GPD增加了很多。但是，根本的危机不仅没有解决，积累的危机反而更多更重了。这种改革用制造危机的方法来解决危机。每一项改革都试图解决一个已存在的社会危机，但是改革本身又带来了新的危机。这场改革解决了当时中国的很多问题，但同时也制造了许多新的问题，以至于现在改革自身都成了问题。这场改革，并没有触动旧制度的根本。改革绕开了、而不是解决了根本的制度问题。许多迹象都表明，中国的改革已经开始大步折返！于是，重启改革的呼声又再次浮现！南巡的话题也被再度提起。

    如果说，为了打破89僵局，20年前带有帝王色彩的“南巡”是必须的，那么，20年后即使再南巡则还是不够的。20年前中国的改革再出发，是邓小平发动的，是由上至下的。今天，一些人为了挽救改革，提出了通过顶层设计来重续改革的主张。

    然而，我认为，这种顶层设计的思路是一条行不通的路。中国的改革从来就不是顶层设计的，而是顶层许可的。邓小平不是改革的总设计师，而是总许可师。如果说，中国的改革取得了什么成就的话，那就是旧体制绑在中国人身上的绳子少了几道，但是松绑的道路依然很艰巨，而且一些松开的绳索正在重新被绑上。如果有什么设计的话，那就是设计如何松绑，如何在必要时再绑上几道。改革中的创新永远在民间不在顶层。过去30年改革的顶层设计之路并没有给中国的改革找到出路，我们怎么能还寄希望于这样的顶层设计思路呢？

    顶层设计的思路，关键在于谁是顶层，设计什么。顶层设计的本质是，是维护现状，而不是改变现状。顶层设计的思路，在我看来，是一条寄希望于明君同时又拔高自己的思路。中国从古到今，每个朝代的各项制度与政策都是由顶层设计的，没有老百姓的发言与参与。如果顶层设计能解决问题，中国就不会有那么多朝代了。

    邓小平的改革是为了挽救这个制度。但是制度的存续不应该高于每个中国人的福祉。中国人数千年以来一直把希望寄托在明君身上，文人则把自己的希望以国家的名义寄托在做帝王师身上，从而一举完成顶层设计。君臣一起下一盘大棋，一下便是数千年，把中国下成今天这个样子。原来中国大陆只是落后于西方，现在比日本、中国台湾、印度都要落后了。民主政治靠选举，威权政治靠维稳。由于剥夺了民间的发言权与参与权，顶层设计的结果只能是行“维稳政治”。

    92年南巡时，邓小平强调不争论。然而，今天的中国则需要一场大争论。中国的危机在根本上是价值与信仰的危机，以及由此引发的正当性危机。这也是旧体制中最致命的问题。而改革关注的是GDP，它根本无视这方面的危机，因而也绝无可能解决这个危机。目前，在现行的制度框架内，改革已经没有空间了。发展经济也罢，顶层设计也罢，都解决不了这个危机。所以，仅靠顶层设计是不够的。今天，中国变革的动力，已经转为由下至上。国人们已经开始向中国的政治制度要自由了。中国不应该再涉险摸石过河了，应该走民主宪政的康庄大路。中国的下一步应该是从改革走向改制。改革的春天已经过去了，再来的应该是改制的春天。

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刘军宁：关于改革的顶层设计思路是一条死路

　　
　　作者：刘军宁
　　中国的改革，30多年前姗姗起步，20年前南巡后轰轰烈烈，今天已经死气沉沉。1992年邓小平南巡讲话20年以来中国最大的发展，就是在保留计划经济和公有制主体的基础上，给了市场经济和私有制一点点空间。
　　
　　就中国改革的目标而言，很多人认为中国的改革目标是发展经济。只要中国的经济发展了，改革的任务也就完成了。如果经济发展真是改革目标的话，中国已经成为金砖四国之一，国内生产总值、进出口贸易额、甚至钢和汽车的产销量在世界各国的排名中都已经名列前茅了，民众已经基本脱贫了，那么，经济已经发展了，改革的目标也就已经基本达到了，改革也应该划上句号了。然而，似乎没有人认为中国的改革已经完成使命。
　　
　　如果认为中国改革的动力不是摆脱贫困，而是因为旧体制、旧意识形态出了问题；如果认为中国的改革目标不应该仅仅是发展经济，而应该是从道德上、制度上改革旧体制、旧意识形态，那么，中国的改革几乎还没有发生。到目前为止，中国对于改革是什么，中国改革本身有没有它的灵魂、有没有它的内在价值、有没有它的制导系统，在朝野之间几乎没有什么共识。假如改革在属性上与旧体制、旧意识形态是完全一致的，那么改革是多余的。如果改革本身没有其不同于旧体制、旧意识形态的价值导向，那么无论已经改革了多少年，这样的改革依然是在原地兜圈。
　　
　　毫不奇怪的是，中国的改革是危机累计和危机推进的改革。20年来，中国的GPD增加了很多。但是，根本的危机不仅没有解决，积累的危机反而更多更重了。这种改革用制造危机的方法来解决危机。每一项改革都试图解决一个已存在的社会危机，但是改革本身又带来了新的危机。这场改革解决了当时中国的很多问题，但同时也制造了许多新的问题，以至于现在改革自身都成了问题。这场改革，并没有触动旧制度的根本。改革绕开了、而不是解决了根本的制度问题。许多迹象都表明，中国的改革已经开始大步折返！于是，重启改革的呼声又再次浮现！南巡的话题也被再度提起。
　　
　　如果说，为了打破89僵局，20年前带有帝王色彩的“南巡”是必须的，那么，20年后即使再南巡则还是不够的。20年前中国的改革再出发，是邓小平发动的，是由上至下的。今天，一些人为了挽救改革，提出了通过顶层设计来重续改革的主张。
　　
　　然而，我认为，这种顶层设计的思路是一条行不通的路。中国的改革从来就不是顶层设计的，而是顶层许可的。邓小平不是改革的总设计师，而是总许可师。如果说，中国的改革取得了什么成就的话，那就是旧体制绑在中国人身上的绳子少了几道，但是松绑的道路依然很艰巨，而且一些松开的绳索正在重新被绑上。如果有什么设计的话，那就是设计如何松绑，如何在必要时再绑上几道。改革中的创新永远在民间不在顶层。过去30年改革的顶层设计之路并没有给中国的改革找到出路，我们怎么能还寄希望于这样的顶层设计思路呢？
　　
　　顶层设计的思路，关键在于谁是顶层，设计什么。顶层设计的本质，是维护现状，而不是改变现状。顶层设计的思路，在我看来，是一条寄希望于明君同时又拔高自己的思路。中国从古到今，每个朝代的各项制度与政策都是由顶层设计的，没有老百姓的发言与参与。如果顶层设计能解决问题，中国就不会有那么多朝代了。
　　
　　邓小平的改革是为了挽救这个制度。但是制度的存续不应该高于每个中国人的福祉。中国人数千年以来一直把希望寄托在明君身上，文人则把自己的希望以国家的名义寄托在做帝王师身上，从而一举完成顶层设计。君臣一起下一盘大棋，一下便是数千年，把中国下成今年这个这样子。原来中国大陆只是落后于西方，现在比日本、中国台湾、印度都要落后了。民主政治靠选举，威权政治靠维稳。由于剥夺了民间的发言权与参与权，顶层设计的结果只能是行“维稳政治”。
　　
　　92年南巡时，邓小平强调不争论。然而，今天的中国则需要一场大争论。中国的危机在根本上是价值与信仰的危机，以及由此引发的正当性危机。这也是旧体制中最致命的问题。而改革关注的是GDP，它根本无视这方面的危机，因而也绝无可能解决这个危机。目前，在现行的制度框架内，改革已经没有空间了。发展经济也罢，顶层设计也罢，都解决不了这个危机。所以，仅靠顶层设计是不够的。今天，中国变革的动力，已经转为由下至上。国人们已经开始向中国的政治制度要自由了。中国不应该再涉险摸石过河了，应该走民主宪政的康庄大路。中国的下一步应该是从改革走向改制。改革的春天已经过去了，再来的应该是改制的春天。
　　  原载:《刘军宁Blog》
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没有“底层设计”的“顶层设计”不就是空中楼阁吗？


林一海 于 2012-3-7 6:05:24 发布在 凯迪社区 > 中间地带

设计空中楼阁的人注定了要贻笑大方的，设计的越出色，就越会成为遗留后人的历史笑话。要说这不是什么难懂的道理吧？可是当今的上层社会里不就在飘荡着“顶层设计”这样的鼓噪吗，是不是怪事情呢？



我们听到过那些煞有介事的“顶层设计”者谈论过“底层设计”吗？



也许是孤陋寡闻吧，我只是看到一位以“民主小贩”自豪的杨恒均先生的博客文章，题目是《中国的民主之路始于乡村选举》，似乎是谈“底层设计”的，乡村可是社会的最底层呀。可是他的结论却是这样说的：“最重要的一点，要从根本上解决村民选举存在的各种弊端，必需从上面（上一级权力机构）而不是下面（村级选举涉及的人、政策等）找根源，只有在村级选举扩大到乡镇与县级领导选举的时候，村级选举中存在的问题才能得到根本性的解决。”



这样“从上面找根源”的话，听起来是不是就象在说“到树的枝叶上挖树根”一样令人啼笑皆非？




这样看起来莫名其妙的话实际上反映了“顶层设计”者掩饰自己在“底层设计”问题上苍白无力的心态，他们象二百年前德国思想家黑格尔那样相信国家政治决定社会，无论如何也理解不了黑格尔之后西方思想家揭示的“市民社会决定国家政治”的主流观点，甚至连市民社会的概念都还没有建立起来，更不知道现代市民社会的基本结构如何，自然也就不知道中国的民主之路应该始于何处和如何起步，于是在看到“市民”性质比较单薄的农村难以产生民主因素的时候就只能去幻想进行“顶层设计” 了。



在这些“顶层设计”者看来，现代民主并不产生于现代市民社会的发展，而是政治博弈和文化影响的结果，似乎当年秦始皇身边的文人墨客能够说服秦始皇树立民主之心而去大力推动民主的话，中国早两千年前就进入民主社会了。

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城镇化不能靠一纸规划来推动
    “城镇化是社会经济发展到一定程度后逐渐形成的，现在这种思路却反了过来，是要用城镇化来促进经济发展，这样的城镇化，其效果不能不让人产生怀疑。”

    国家发改委制订的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》近日已由国务院批准。引人注目的是，《意见》对去年以来一直热潮不退的城镇化框定了大致的方向，并表示，今年内将召开城镇化工作会议，而城镇化规划也将按计划于今年年内出台。

    城镇化已经被视为未来推动中国社会经济发展的一个重要抓手而受到了高度重视。面对这股令人激动的城镇化热潮，需要发出疑问的是，政府在城镇化的发展过程中，究竟应该充当一个什么样的角色？或者说，政府的重视对于城镇化的发展能够起到什么样的实质作用？这是我们在对城镇化抱以热情的时候，需要认真思考的问题。

    城镇化是在社会经济发展到一定程度后的必然产物。上世纪八十年代初期，随着改革开放的逐步推进，大量农民离开乡土，进入工厂做了农民工。但就当时的情况来说，这支庞大的农民工队伍分化为两个阵营：内地省份的农民大多背井离乡，远赴沿海地区的工厂打工，其原因是他们所处的地域经济落后，无工可打，而这种长途跋涉的打工生涯不仅给他们的农村家庭带来了很多痛苦，也造成了火车运输的高度紧张；而在沿海省份的农民不出远门就能寻找到打工的工厂，因此被视为“离土不离乡”的模式。在这种模式之下，沿海省份的一些小城镇普遍得到了发展，今天，随着创业期的完成，当地的大多数农民早已过上了与城里人并无什么不同的生活，城镇化在这些地方早已水到渠成，成为现实，在内地很多省份仍旧界线分明的城乡二元体制在这些地方已经模糊。

    但是，从上世纪八十年代开始的这股城镇化大潮，从来未曾得到政府的重视，当局既未将其提高到政府决策高度，也没有什么部门出台一份规划。因此，即使一些农民已经过上了城市生活，但他们的身份还是农民。尽管如此，回顾改革开放几十年来的城镇化发展道路，却告诉我们一个道理，城镇化的发展，它的主要动力并不在政府的推动，而是市场的一种本能释放。如果我们承认这个事实，那么在今天，当政府层面上对城镇化期望以一纸规划来对其进行统一部署，究竟能起到什么样的作用？必须警惕的是，随着城镇化成为政府高度重视的一个发展方向，正为经济增速下降而焦头烂额的地方政府，是否会将其作为“救市”的法宝，将城镇化纳入到权力的樊笼之下？从本质上说，城镇化必须基于农民的自我需求，但是，当政府需要推进城镇化的时候，它是否会包办农民的一切，从而将农民的自由表达也封闭起来？具体来说，当政府制订城镇化规划的时候，又如何保证这些在想法上不与规划合拍的农民的利益？如果保证了这部分农民的利益，规划的制订还剩下了多少意义？

    政府是从事社会管理和社会服务的。但是，当城镇化需要由政府来进行规划的时候，事实上政府已经超越了它的职能，成为社会的设计者，而民众的意志则无从表达。值得注意的是，城镇化是被作为未来经济发展的新的引擎而得到弘扬的，在此次发改委出台的《意见》中，就其强调的几个方面来说，还是把增强产业发展放在首要的位置。但是，城镇化是社会经济发展到一定程度后逐渐形成的，现在这种思路却反了过来，是要用城镇化来促进经济发展，这样的城镇化，其效果不能不让人产生怀疑。很显然，政府已将城镇化当作一个功利性很强的目标。在政府的作用之下，城镇化的百分点在未来数年内也许能够出现大幅度的提高，但是，它将给我们的社会带来什么？尤其是，它将给亿万农民带来什么？这不能说不是一个值得密切关注的问题。

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城镇化高负债是个伪命题
    不远的将来，中国有一些城市会摆脱债务危机，有一些城市会成为新一轮的鄂尔多斯。

    在土地财政先行的时期，城镇化高负债是个伪命题，关键是市场是否认当地城镇化的账。

    各个城市争相挤入新一轮的城镇规划。据《第一财经日报》报道，根据正在制定的城镇化规划，国家级城市群会增加2个，加上已有的长三角、珠三角、环渤海三大国家级城市群，未来国家级城市群或将达到5个。最有可能加入的两大城市群是：长江中游城市群与西部地区的成渝城市群。

    到各城市，一定会有两样东西迎客，一是大片黑灯瞎火的新区，二是漂亮的新建筑群。前者是地方政府招商、融资的基础，后者是城市的新名片，是树立城市自豪感的地方。

    城市是否会破产，要看市场是否买单。

    以颇具争议的大同为例，前任市长耿彦波接受媒体采访时称，大同城建预计耗资500亿元，其中贷款100亿元，政府自筹100亿元，争取中央和省里的支持资金50亿元，另外250亿元则来源于“经营城市”。所谓经营城市，即在城建过程中土地溢价，我国的税收收入增长缓慢而不稳定。从2009年至2011年，大同仅土地交易政府即入账130余亿元，2012年，大同财政收入仅190亿元，大同建设用的是未来的钱。

    笔者再次听到类似大同时期的截然不同的反响，有的太原朋友深为长风商务区自豪，恢宏的剧院、图书馆，太原煤炭交易所的飞碟与玉琮，赫然醒目，太原就是需要这样的标志性建筑。另一些朋友颇不以为然，借了一大堆钱，把太原造得跟其他城市一样，没意思。不过，他们承认，耿市长来了之后，拆迁时讨价还价的现象基本消失，有大同案例在前，讨价还价也没用。

    有两个成功摆脱鬼城的地区可以作为太原的参考。

    一度被称做鬼城的郑州郑东新区，2003年1月开始建设，迄今完成1500亿元的固定资产投资，3500万平方米的房屋开发面积，280余公里的路网，1600万平方米的绿化面积，75平方公里的建成区面积，进驻5000余家企业，新区有约80万人口，商业、医疗、配套设备齐全。曾经的鬼城，现在成为郑州人趋之若鹜的新商圈，新区政府楼周边写字楼的售价与租金，都处于郑州的高位，新区的土地价格十年翻数倍。

    南京为了青奥会建立奥林匹克中心，得益于商业、地铁等设施，房价蹿升。南京的情况与广州非常相似，为了开个运动盛会开发一片土地，广州的“小蛮腰”附近已经成为新地标，成为广州房价这两年脱离“海平面”的主要推力。

    上述成功案例有共同特点，即摆脱鬼城的城市是本地区的核心城市，对本地区人士具有较强的吸附力，规划强有力，商业、交通配套齐全，常住人口增加迅速，大量企业进驻。

    从日本、法国等轨道交通发达的国家可以看出，轨道交通配置越全，对于城市群中的核心城市越有利。我国中部地区的核心城市郑州、武汉等地，就是这样的幸运儿。

    近日，国家发改委批准武汉市轨道交通8号线一期工程可行性研究报告，武汉“1+8”城市圈正在紧锣密鼓的建设之中，以武汉为圆心，涵盖周边黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个城市，组成半小时城市经济圈。这是湖北人口、产业、城市最为密集的地区，涉及工业、交通、教育、金融、旅游等诸多领域。毫无疑问，武汉是最大的受益者，城市圈中的富裕群体与创业群体因为便捷到武汉创业、工作、购物，这从常住人口与存款等数据就可以看出核心城市黑洞般的吸附能力。

    围绕在郑州、武汉周边的中小城市就不那么幸运了，虽然他们有建设一流城市的胃口，却只有二三流的消化能力。这些城市首先要经过人口流失期，等到郑州、武汉建设大致落定，才能迎来倒流的人口与资金。

    我国行政区划与政绩考核是城市群建设资金浪费的渊薮，核心城市周边的小城市，为了做大，不断提高投资打造新区，当地的土地却数年不升值，成为悲催的寄生城市，鄂尔多斯模式殷鉴不远，未来在核心城市的中小城市中，会有更多的鄂尔多斯出现。

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新生代农民工是即将漫堤的堰塞湖
    作者：启言
    腐败问题关系亡国亡党的大事，引起国人前所未有的忧愤。有这么一群人，他们在城市的各个角落随处可见，他们改变着我们身边的一切，但我们没有觉得他们有什么特别，可是，他们是不容忽视的人群。城镇化进程不能靠住贫民窟推进，内需不能靠富人到国外买奢侈品拉动，农民工问题不能让它演变成随时可能漫堤的堰塞湖。我们再也不能像“农民工”这个称谓一样，将他们与城市的一切区别开来了。农民工问题与腐败同等程度关乎国之大忧。

    老农民工制造出很多富豪  
    长年在地里刨食的农民工，能领到工资，是他们祖祖辈辈从来没有过的感觉。所以，老一代农民工，做最脏最累的工作，领少得可怜的工资，但他们没有太大的意见，当然，也没有可以提意见的选择。老农民工低廉的劳力，使中国成为了最有吸引力的投资地。薪水低，产品自然廉价，廉价的产品是中国获得国际贸易竞争力和成为世界工厂的主要原因。我不想用“剥削”一词，表述农民工做出的牺牲，我只想肯定农民工作出的贡献：没有老一代农民领着微簿的工资，流着臭汗辛苦劳作，中国怎么会有30年改革开放的飞速发展，国家财富怎么会增长得如此神速，中国怎么会出现这么多不可一世的富豪。

    老农民工也许不明白，他们怎么会有这么大的作用，但就算弄明白了，他们也不会感到不公平。老农民工背井离乡，在城市里吃尽苦头。高楼是他们盖的，臭水沟是他们掏干净的；清洁的马路，舒适的社区，城市人的生活一天也离不开他们。可是，很少有城市人正眼看他们，他们坐过的公交车座位，城市里人嫌脏，但他们没有多少怨言。电视、报纸上说的，农民工进城的住房、医疗、教育等问题，他们思考得很少，他们从来没有国家本来就应该对个人负责的想法。只要准时领到工资，不受恶意欠薪老板的辱骂，这就是最大的公平。

    老一代农民工的道德观，像土地一样的朴实。他们是认命的一代，他们不会想入非非。他们的信条是：只有辛劳才有收获，只有勤劳才能致富。他们也会羡慕富人的生活，但他们的羡慕不会上升为嫉妒和仇富。因为，不管他们走得多远，心中始终牵挂着那个贫穷的老家；他们终究要回到那里，城里的一切，与老家的生活没有太大的关系，他们不会苛求没有希望属于他们的东西。他们节衣缩食，拼命攒钱，心中藏着的美好愿望是：回家乡把自己的土坯房，建成体面的钢筋水泥房。

    农民工孙子的将来还是农民工   
   老农民逐步回到家乡，他们的时代已经落幕，同样，国家靠众多低廉劳力生产初加工产品推进发展的模式，已经无法持续。新生代农民工已成为主力军，可是，很多人对他们能否适应中国未来的巨变，感到忧心。中国正在建设创新型国家，产业正在转型，显然，这需要更高素质的农民工。可是，这些出生在80、90后的农民工，他们的文化素质，比老一代农民工好不到那里去，我只看得出，他们比父辈会上网，会打游戏。

    新生代农民工，就是那些缺少管束的留守儿童成长起来的。很多留守儿童给老师的映像是，时常不完成作业，不听长辈的话，逃课、说谎、抽烟，什么不好学什么，一身恶习；有幸得到一点母爱的，也是跟着父母到处漂流，不断更换农民工子弟学校，没有一天可以安心读书。老农民工虽然不希望他们的子女和他们一样，但子女们大都混完9年义务教育后，又走上了父辈的老路。

    这样的境况下成长起来的劳动者，国家能放心把经济社会发展的未来交给他们吗！据调查，80、90后的新生代农民工已经接近1亿人，平均年龄23岁，正面临着结婚生子。但可悲的是，新生代农民工的后代，仍然还会成为留守儿童。中国目前的留守儿童和跟着父母到处打工的儿童，已经上亿。再加上这些80、90后农民工今后的子女，这个数字是惊人的。从目前农民工的生存件来看，留守儿童问题作为家庭、国家之痛，还将是一个长期难以解决的问题。由此可以得出一个简单的推论：父母是农民工，儿女是农民工，孙子仍将是农民工。已结婚的农民工也意识到了这一点，他们为此忧心忡忡。在深圳打工的农民工，用皮带打死了不听话的儿子，事后这位父亲后悔得一心想死。由此事，可见一斑。

    中国的发展不可能抛开这一庞大的人群，但他们的低素质，如何支撑起中国今后的发展！中国每年有800多万的大学生走出校园，寻找工作，现在研究生都来争做马路天使了。很难想象，这此曾经在学校里混日子的亿人大众，今后的将要从事怎样的工作，如何为中国的发展出力？

    农民工住贫民窟的城镇化   
    新生代农民工不可能像他们的父辈一样回到家乡，他们很多人没做过农活，而且从小就蔑视靠土地谋生的生活。我在浙江打工的表弟，常挂在嘴边的一句话是：“要饭也要在城市里生活，永远不回云南那个农村的老家”。新生代农民工和老一辈农民工的生活条件区别不大：一间只能摆得下一张床的出租屋，而且还得挤在床边做饭。不同的地方也很多，他们有更多的精神、社交的需求，网络、歌厅、烧烤等，是他们很大一部分人时常的消费，身上穿的也尽量看上去像城里人，他们不会攒钱，也没有钱可攒，都是“月光族”。

    在较为发达的沿海地区，农民工想要挣到3000元的工资，一天需要工作12个小时以上。在二三线城市，除了建筑业以外，大部分人的薪水稍超出1000元。如果计划不好，这点工资还得经常躲避房东大妈催要房租。转变中国经济的增长方式，要靠扩大内需，可是，农民工这个庞大群体的收入上不去，扩大内需从何谈起，总不靠几个富人买奢侈品来拉动内需吧，何况这些人的奢侈品消费，也是贡献到国外的。

    调整收入分配的叫声很大，农民工这个庞大群体的收入无疑是调整的重点，但国家根本就不知道怎么调整。打国有企业的算盘意思不大，从国企收来的钱，还会被他们以各种补贴的名义骗回去；富人的钱不好收，富人的钱一直在往外跑，收了后不知会有怎样的结果；减扣政府开支更是不好办，“三公支出”已经形成习惯，政府部门的开支压缩得过多，大家就没有好车坐，新一届领导人还需要他们的支持，不想让他们有太大的意见，可是开支压缩较少，又没有多少意思。有人说，可以减少企业的税收，以增加工人的工资。有这种提议的人，他家肯定是办企业的。减税只会增加老板的收入，老板巴不得减少工资，怎么会将减少的税当工资发给工人。给他们多贷一点款，提高一点生产水平，到是不错的想法。我看，所谓调整收入分配，国家会图一个方便，提一下公职人员的工资；农民工用低保、农业补助来解决，可是这区区几百元如何让农民工呆在城市里。

    能够吸纳大量人口就业的是发达地区和大城市。新生代农民工在这里就业，也想成为城市里真正的一员，可是，这些地方的房价和他们微薄的收入，让新生代农民工美好的希望黑暗一片。经适房和廉租房，每年都有几百万套的建设规模，今年国家计划新开工630万套。计算一下，也能解决不少人的住房问题，但是，这是分散在全国各地的指标，这无疑减小了农民工就业地住房安置能力，再加上贪官污吏搞一些不三不四的名堂，农民工想住上这些房子，能有多大的希望！这些房屋的数量，连本地城市户口的人都难以顾及。所以，就算国家放宽户口政策，农民也会因为住房问题，难以真正就地落户。更高工资的吸引力，仍然会使他们不得不过漂流不定的生活。

    城市生活的成本不断提高，农民工希望增加只能勉强湖口的工资，可是，这些中国的富豪们，为上慈善排行榜，他们用百元大钞堆成钱墙，传到网上炫耀，有的人每年捐款上亿元，但就是不愿提高工人们的工资。漠视为自己创造财富的工人，讨好贪官和世人，就是老板们一贯的表现。像富士康一样为了降低工资成本，希望使用机器人的企业越来越多。如此看来，新生代农民工的明天，很难找到他们渴求的稳定、较高薪金的工作。

    薪水再低，这些数以亿计的新生代农民工，也不可能离开城市，可是，又无法融入城市。房租便宜的城中村正在消失，全国多个城市兴起了住人式的集装箱，在昆明这种集装箱租金每天6元。我由此想到了印度城市里恐怖的贫民窟。中国推进城镇化，怎么能让农民工住贫民窟。

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农民工无从宣泄情爱   
   新生代农民工的婚姻很简单，没有结婚证，没有婚房，也没有婚宴的恭喜声；恋爱中见女方肚子变样，俩人便长期睡到一张床上，于是就完成了人生的大事。这样的婚姻根本就经不住一点风吹。我的那位表弟过年回了一趟云南老家，他领回的四川老婆，脸长得白净，羡慕死了同村的好一些年轻人。可是，过年回城后，表弟漂亮的四川老婆，丢下不满一周岁的女儿，不辞而别。现在他的女儿和老父母生活在云南的老家。如今表弟的这个女儿，满口都是本地的哈尼语，听不懂汉话，这让表弟好一阵伤心。不过，他凭着帅气，又和一个湖南姑娘同居了，而且这个姑娘的肚子也变样了。我带着一点讥讽的口气对他说：“只知道制造人的行为，还不如你家那头老母猪。”

    表弟村里的年轻人回家过年时，很少有人像我表弟一样领回女人来。大家都说表弟很有女人缘。本村的女孩也如此，回来多少次，也都不见把自己嫁出去。她们的穿着打扮，使老家显得更加贫穷落后。这些时髦的女孩不愿意和本地乡村的男子生儿育女，有一点姿色的女生，为了实现嫁在城市里生活的愿望，到了30岁，还在打工的城市里耗着。我妻子同村的一个儿时女友，至少和四个不诚心的城市男孩有过身孕。她今年31岁，但好容貌掩盖了她真实的年龄。我们正想劝她，趁姿色未退，赶紧把自己嫁出去，她却又一次告诉我妻子，自己怀孕了。妻子对我说，这次可能是真的了，这个城市男人的样子看上去40好几，有一个读高中的儿子。

    目前，农村找不到老婆的大龄青年越来越多，经济欠发展的地方更为突出。表弟的那个村子，35岁以下的男生，90%以上未婚。中国有1.8亿单身男女，这引起了国际媒体的关注。这些人群中，应该大部分是无法找到稳定生活的新生代农民工。据相关资料显示，新生代农民工80%没有结婚。还有一项调查显示，18至25岁的妙龄女子中，有70%的希望找比自己大十岁以上的男人。看样子，没有钱的年轻人，只能到“5元店”，找那些和母亲年龄差不多女人发泄了。

    农民工想捡石头砸豪车   
   新生代农民工与老农民工最大的区别就是，他们受到了更大的诱惑，他们年轻，不知足，不认命，可是他们低得只能湖口的薪水和小得如纸箱的出租屋，让他们看不到前途，使他们感到无比失望和痛苦。

    如今的中国，拜金作为一种信仰，前所未有地刺激着人们对物质的欲望。光鲜靓丽的明星模特，和隐藏暗处的性服务者，都把自己的身体当成了能够无数次重复出售的商品，而标价悬殊是她们最大的差异；不断提高恋爱“起步价”、越来越趋向和“父亲”发生恋情的唯物质女生，和杭州发生的自愿卖肾买苹果手机的案件，同样没有区别，都是金钱诱惑下的虚荣心在起作用。

    我原本朴实的表弟对我说，为了回去过年时风光一下，他要买一辆车。我以为他捡到一包钱，问道：“你一个朝不保夕的打工仔哪来的钱？”他说可以买几千元的二手车。呜呼！中国私家车保有辆达5300多万辆，数量可观，但就像一个外国友人说的一样：“中国公路上跑的不是车，是会动的铁皮盒子。” 他的意思是说，中国如此草菅人命，竟生产出如熟透的柿子一样的车。中国确实为了满足更多人成为有车族的虚荣，生产出的小车，新车的价钱与论斤卖废铁差不多。车子一旦遭遇不测，便成了薄饼。这样的车不系安全带还好，系了人肯定一同成薄饼。

    这些诱惑在改变着新生代农民工。他们熟悉网络上的语言，他们也会谈论香车 、明星豪宅，也会每天不忘购买彩票，梦想着怎么花500万元的大奖。可是，一切都将回到现实。刚走出校园时的激情，在为生计四处奔波的日子中逐渐淡去，稳定、收入可观的工作始终没有向他们招手，房租、物价却日益见长，他们即使一天辛苦12个小时，也无法看到可以成为真正的城市人的希望。尽管他们从服饰、口音上努力使自己更像城里人，可仍然不时会受到莫名的歧视。这让他们感到不安、烦闷、忧虑、自悲，这种情绪长期酝酿，就会演变成不满、不公平的心理。而近年来热议的贫富差距、贪污腐败等现象，更加让他们愤愤不平，想捡石头砸飞驰而过的豪车的冲动更加强烈。

    其实，农民工为讨薪下跪、跳楼，富士康的工人接二连三自杀，不仅是一种临时出现的情绪波动，也许不久，越来越多的各种群体维权和讨薪的过激行为，会演化成治安警察难收拾的暴力骚乱。城市中疯狂偷盗摩托车的问题，可以当成小事，但此类可能会影响稳定大局的愤怒情绪，且能不当一回事。

    新生代农民工的情绪沮丧得很，可是，央视每年的春晚，将华夏大地弄得一片歌舞升平，全世界的人都在感叹，中国老百姓的生活过得如此滋润！而时常感到与朝夕相处的城市格格不入的农民工，看着电视不禁自问：“人家这么幸福，我的幸福还要等多久！”央视记者去年12月，拿着话筒满街问“你幸福吗？”。央视做出这样的节目，我只能理解为，要么是不了解中国农民工的生活窘境，要么是领着20几万的“天价”月薪，自鸣得意。春节来临之际，央视一句“你幸福吗？”不知伤了多少农民工的自尊。

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中国转型前景的沙盘推演
发表于：2013-04-02 21:59:57

        古人云：“凡事预则立，不预则废。”人是有思想的动物。人的行动总是预先有所思虑、计谋和筹划。因此，人所采取的所有行动，其事前计划和准备都具有绝对必要性与极端重要性。人的行动，从个体到组织，再从一般组织到国家，进而从国家到跨国组织，无不遵循行动的预期性原则。

　　中国的改革开放是前无古人的事业。这一进程的起点是没有预案的，是在“杀出一条血路来”的悲壮情怀中启动的。但在改革开放的实践中，逐渐凸显出清晰的决策与为政脉络。国家权力的自我谋划、社会的兴起与自我组织、市场的自为与监管，在在显示出改革不再行走在由一股冲劲儿主导的道路上。从事上讲，改革的先期谋划愈来愈理性和主动；从理上讲，改革的规范状态越来越清晰地呈现出来。在国家、社会与市场三大领域，凡事先期谋划、制定预案、引导行动、提高绩效。但是，从总体上讲，将整个国家诸因素加以统合考量，就整个国家的前途和命运做出的谋划，还付诸阙如。为了国家稳定、协调和可持续的发展，有必要对整个国家的未来制定预案。

　　一、转型陷阱与国家预案

　　从常识层面上看，“预案，是指根据评估分析或经验，对潜在的或可能发生的突发事件的类别和影响程度而事先制定的应急处置方案。”可见，预案具有三个基本要素：一是对预案时限范围内可以考量的诸因素，基于既有经验进行描述、分析与评估。二是针对可能或已经突然发生的各种事件进行的准备。三是制定应对突发事件的处置方案。显然，对预案进行的这一界定，是一个狭义的定义。广义地讲，预案应该是针对人的所有预期行动做出的规划。在这样的规划中，行动者可以是个人、组织、国家，乃至于国际组织。制定预案的主观意图，主要是针对突发性事件，但也可以是针对一件事情的常规性变化，更可以是针对当下诸要素构成的某一结构的未来情景与走势。就预案本身的构成来看，可以是针对具体事件进行的全面而细致的筹划，也可以是针对中观层面即某些关联事务而做出的预计，更可以是对宏观总体的事务进行的综观预计。

　　在改革开放的进程中，理性预期对改革绩效具有愈来愈明显的影响，因此，逐渐推动国家、社会与市场的行为体制定各种预案。在诸种预案的基础上，中国已经形成了一个轮廓明晰的国家应急预案体系。国家应急预案体系由四个层面构成。在最高层面，“国家总体应急预案”行政法规的出台，为国家常态运作下应对突发事件提供了法律依据。这一法规明确规定，立法的目的是“为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展”，立法的法理基础是“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案”。法规所界定的国家总体应急预案应对的事件，是涉及全国范围影响的突发性公共事件。基本构成要素有两个：一是突发事件的构成性要素。“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”二是突发事件的行政层级所指。“本预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。”在这里，跨省级行政区的涵义就是全国的意思。“本预案指导全国的突发公共事件应对工作。”全国，当然可以进一步区分为部分省区、大部分省区和所有省区三层意思。但主导突发事件应对的行政机构，都是中央政府及其组织部门。由此规定了应对不同等级突发事件的资源投入和处置方略。

　　针对全国范围各个领域可能发生的突发事件，国家也制定了相应的行政预案法规。从而形成了“国家专项应急预案”体系。这类“应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案”。已经发布的国家专项应急预案包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家食品安全事故应急预案，等等。这类应急预案还在不断增加中。

　　在“国家总体应急预案”和“国家专项应急预案”的基础上，“国务院部门应急预案”体系生成。“国务院部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。”这一应急预案体系，主要是组织实施的体系。不过是基于行政部门的分工原则进行的具体部署。

　　在各级地方政府层次，也形成了“地方应急预案”体系。“突发公共事件地方应急预案具体包括：省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案；各市（地）、县（市）人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。上述预案在省级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由地方人民政府及其有关部门分别制定。”这类应急预案，主要针对的是省级及其以下各级地方政府需要应对的突发性公共事件。这是对国家层次应急预案的有效补充。缺少地方层面的突发性公共事件应急预案，国家应急预案体系就不落实、也不完整。

　　在改革开放进入到纵深层面的时候，中国建立起了国家的应急预案体系。国家之所以花费人力、物力和财力制定应急预案体系，不是为了增加国家法规的数量、行政文件的阅读量或者具体施政的审美感。在这样的时间点上，建构一个相对完整的国家应急预案体系，具有来自不同方向上的强大动力。首先，现代社会是一个风险社会。这个社会，由于高度发达的科学技术、相对健全的社会运行机制、理性预期的人类行为方式，人们愈来愈觉得它是一个高度安全、稳定和有序的社会。殊不知，这个社会处处潜伏着危机。这些危机的源头，就是人类处处面对无可把握的因素。科学并不能给人们揭示一切事务的因果关系。即使已经揭示出来的因果关系，也只是建立在概率统计基础上的大概率结果。因此，人类对于客观世界的认识，总存在盲点。这就内在地限制了人类行为的理性程度和实现预期目标的能力。技术带给人类极大的行动自由，提供了解放人类体力、精力的良好替代手段。但是，技术本身也是有限制的。这类限制不仅表现为一切技术都是一定时限范围内达到的高度，因此无法彻底将人类解放出来，使之完全不受先天条件限制。同时，技术的理想总是无法完全兑现的。技术必定存在内在缺陷。技术的操作更是存在各种意外。本来为了解放人类的科学技术，随时随地可能给人类带来悲剧。加之社会政治体制的局限，人类为了争夺大大小小的利益展开的对立性行动，就更加剧了人类行动动机与目的之间的对立。结果，本来是天经地义、十拿九稳的事情，往往事与愿违，以正剧开始，以悲剧收场。此外，人类无法把握的自然处境，更是雪上加霜，强化了人类面对风险的不可预期性。不过，面对风险社会，人类不是安之若素、受制宿命、臣服变幻，而总是敢于应付风险。人类以其行动的预期性强化自己应对风险的能力，提早做好应对各种风险的资源准备、政策谋划和行动预案。这是驱动中国社会建立应急预案体系的最深层动力。

　　其次，中国之所以快速地建立起国家应急预案体系，主要还是因为国家迅速发展，提升了政府行动的理性预期水平。众所周知的是，在改革开放初期，国人的行为动力，主要是敢闯敢干。改革一时间处在“撑死胆大的，饿死胆小的”状态中。这与改革开放初期人们完全无法预期自己的行为收益有关。改革初期，计划经济向市场经济迅速转变、集权体制向分权体制转轨、群体行动向个体行动变迁，国家领导也好，社会人士也好，任谁都对改革刺激起来的活力缺乏把握能力。因此，依靠胆量支持的早期改革开放，风险不仅不为人们所畏惧，相反强有力地刺激人们投入改革。但是，改革进入到一个不以理性预期行动就没有收益的阶段，胆量与智慧不对等的话，人们愈是努力，收益却可能愈是低下。职是之故，个人的理性行动趋于自觉，而国家的理性行动也明显增强。在趋于理性的行动模式中，无论是个人还是国家，都需要对常态范围和非常态状况下的情形进行全面的预估，这样才能实现自觉的预期目标。中国的迅速发展，不仅推动中国政府放开眼界，制定有利于经济社会长期发展的各种推进计划，也推动中国政府预防各种意外事件与事故，从两个端点上防止影响国家持续发展的极端情形的出现，从而有利推动国家的稳定、协调和可持续发展。

　　再次，中国建立国家应急预案体系，还是因为国家发展进入一个瓶颈状态。各种预期、非预期和完全意外的突发公共事件频频发生，促使国家不得不加快制定相关应急预案的步伐。从前述国家应急预案体系来看，中国国家层面的预案，主要是针对突发性公共事件。显然，这与近年中国成几何级数增长的各种灾害型事件、突发性群体事件，有着紧密的联系。这些事件，有自然力量导致的，比如严重的地质地理灾害引发的社会危机；也有人为造成的事件，比如城市建设中的强拆导致的群体聚集与公众反抗。政府不得不花费更多的功夫、动用更多的资源，来应对这些突发公共事件。正是层出不穷的突发性公共事件，促使国家权力机构制定预案应对不同范围、不同领域与不同问题爆发的突发性公共事件，以免总是尾随在突发性事件后面，被动地处置相关事件，穷于应付，造成政府威信的明显下降。
可见，主要是因为中国的转型处境，推动中国政府制定各种国家应急预案。这些预案的制定与执行，对中国走出被突发公共事件牵着鼻子走的困境发挥了积极作用。但是，中国的国家转型处在一个亟需突破的紧要阶段。人们已经指出，所谓中等收入陷阱，其实是转型陷阱的一种具体表现而已。对中国转型的过程而言，起点是计划经济，终点是市场经济，加上民主政治、法治社会。在到达转型规范终点之前的过程中，每一个节点都可能会陷入停顿，安于现状，不愿意推进改革。而转型陷阱出现的最大导因，就是权力与市场的结合。这一结合体现为市场希望从权力那里得到垄断资源，权力希望从市场那里得到维持现状的物质基础。结果，转型就陷入停顿，甚至是回流。在这种处境中，各级政府制定应对不同类型的突发性公共事件的预案，既可能发挥积极疏导社会、进行危机治理的作用，也可能成为控制社会并按其意志发展的工具，阻止国家朝转型终极目标运行。转型陷阱可能引发国家自身的全面危机。因此，国家自身不能不成为应急预案的对象。犹如前述，在目前中国国家应急预案体系中，完全没有将国家作为应急预案的处置对象，所有应急预案都是由政府作为处置紧急事件的主体，似乎国家绝对不会落到危机状态，只有社会才会落到危急处境，然后政府按照应急预案出手救治，使其重归常态。

　　其实，在转型社会中，国家常常成为突发性公共事件针对的对象。国家不是防治突发性公共事件的唯一主体，它也可能是突发性公共事件的引发原因。因此，相对于以政府为治理主体确立起来的应急预案而言，也应当留下以国家为治理对象的应急预案的后手。这样才足以对整个国家进行善治。可见，有必要制定国家预案。国家预案，将整个国家作为制定预案的对象，从而对整个国家诸要素进行宏观、总体的谋划，预估国家走势、预测国家诸因素不同组合的态势、预期国家演进的诸种局面，评估国家在极端处境中诸结构性因素的变化，是为“国家预案”，即针对国家本身可能陷入紧急状态制定的预案。

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二、维持现状：不改革的收益与代价

　　制定国家预案，必须超越目前中国完全由国家主导应急预案制定的定势。完全由国家主导的应急预案体系，是一种绝对由国家决定社会事务、尤其是遭遇到突发性公共事件的社会事务的机制。这是一种国家通吃状态下应对紧急事件的产物。从现代国家的实际运作来看，即便是再强大的国家，也没有办法独自应对所有突发性公共事件。尤其是国家权力自身遭遇到危机的境况下，国家就更是软弱无力，无以应对。这个时候，需要一个强大而稳定有序的社会，来帮助国家渡过难关。在国家与社会的二元结构中，具有强大行动能力的国家权力机构，依照法治和责任制原则，能够成功应对突发性公共事件；而具有极强的自主、自治和自律能力的社会，成为强大国家生长的深厚土壤，在国家权力陷入混乱的情况下，维护一个井然有序的社会机制，促使混乱国家迅速回归秩序状态。缺乏一个足以与国家权力分庭抗礼的秩序化社会，这个国家就是一个畸形国家，就是一个不足以有效应对突发性公共事件的僵化权力建制。

　　在国家通吃社会的情况下，由于国家权力包揽了应对突发性公共事件的应急预案制定权与执行权，因此，社会（包括人化自然）作为被治理的对象，就成为被动地被权力支配的对象。久而久之，社会也就丧失了面对动荡、伤害和灾难，本应具有的自治与自愈能力。为了更广泛动员应对突发性公共事件的资源，有必要将国家与社会两个空间有效区隔开来，避免单纯以国家权力勉强地应付突发性公共事件的被动局面。就此而言，需要对突发性公共事件应对的国家机制进行重建。

　　其一，应当提高国家预案的理性程度，走出单单应付国家权力主观认定的突发性公共事件的应急预案制定状态，将整个国家的健全运转作为制定国家预案的目标。这样，主动而理性地将国家预案，升华为涉及常态情形和非常态情形条件下处理国家事务的预应性方案，而不是由国家权力单方面、气喘吁吁地为维持权力、对付社会制定危机处理模式。需要指出的是，今天中国国家的应急预案体系，只是一种单方面维护国家权力以对付挑战权力的自然与社会危机的体系。这是一种极不健全的国家体制。在这种体制中，国家权力不可能真正处理好导致自然环境危机的人与自然关系，更不可能处理好引发社会公众事件的公民权利、社会组织意志和公众意愿问题。因为当代中国的国家权力，还是一种自我封闭和自我正当化的权力体制。它的一切行为，都只是按照自身的意志运转。在一种完全自闭的体制中，国家权力不会明白尊重自然规律的极端重要性，自然环境必须服从国家自我维护的政治意志，因此，自然环境总是被国家意志所差遣的对象。尤其在国家将GDP增长作为自我正当化的决定性支撑条件的情况下，自然环境从根本上难以逃脱被破坏的命运。因自然环境破坏引发的公共危机事件，肯定会层出不穷。至于公众，无论他们作为个体，还是作为组织成员，也不论他们是在市场空间中活动，还是作为社会利益组织、公益组织的成员，甚至加入国家机构的工作人员，具有至上性的国家权力都不会真诚地尊重他们，他们随时随地都会因为各种不同的理由，成为国家差遣的工具，甚至成为国家权力暴力制服的对象。抽象的、至上的国家权力，即使对国家领袖人物，也不会放下它自我维护的尊严，为具体个人弯下政治之腰。一切只要对国家权力自我维护发生丝毫不利影响的人与组织，都一无例外地成为国家权力征服的对象。这种处境中的国家，永远也不可能明白发生突发性公共事件的真实原因。因此，国家对突发性公共事件的处理，也就只能处在治标不治本的恶性循环中。

　　其二，需要将国家从不正常的状态恢复到正常状态，促使国家以正常的思维、理性的政策和宽松的举措应对突发性公共事件，免于将这类事件总是作为政治事件（即挑战国家权力的行为）加以处置的、困兽犹斗式尴尬。通吃型国家不是正常的国家。它考虑一切问题都容易走火入魔，滑向政治化的极端。本来，国家制定应急预案应该实现多重目的，而不只是做消防队之想。如果国家只是想在突发性公共事件出现之后灭火，那么国家对于正常的法治化运作就缺乏起码的制度准备。国家必须将应急预案作为国家善政良治的撬动杠杆，借助治理危机事件提供的机遇，将国家推向一个法治化、责任制的正常轨道。因此，国家应对突发性危机事件，不是要将自己局限在勉力应对危机的被动状态，而是要将国家推上依法处置危机事件的正常法治状态。从愿景上讲，国家应对突发性公共事件，是要从中获得反面动力的正能量，促使国家成为法治平台上、责任制舞台上的强大国家；从实际治理危机事件的过程来看，国家应对突发性危机事件、尤其是制定应对这类事件的预案，应当秉持尊重环境、尊重公民、努力自我克制、坚持依法办事的原则，放下政府的身段，与公民个人和公民组织谦恭合作，动员多方治理主体，对突发性公共事件标本兼治。由此促使整个社会公众形成健康的人与环境、人与人、人与社会、人与自身关系的观念，从根本上降低突发性公共危机事件出现的可能。

　　对于今天中国的国家权力体制而言，在国家预案的制定中，处于一个主位与客位相互界定的特殊位置。处于主位的国家权力，在制定国家预案中，需要客观地对待自己的权力地位，理性承认权力的常态、非常态、危急乃至被颠覆的不同境遇，从而将自己放在不同处境中客观衡量，不将自己放在国家预案的谋划范围之外。处于客位的国家权力，是社会对之采取不同态度且厘清这些态度的对象。在社会与国家健全分化的状态下，社会对国家具有非常不同的姿态：非常满意、满意、不太满意、极不满意、非常反感、致力推翻。国家不能采取非正常的方式去鼓励满意的个体与群体，动员公共资源对之加以激励；国家同样不能采取非法手段对付不满、甚至主张颠覆国家的个体与群体，而应当遵循法律途径，化解这些人士对国家的敌意。国家能够在主位和客位上进行换位思考，不将自己绝对不变地安顿在控制一切的法外地位上，就可以真正制定出有利于善政良治的国家预案，而不是制定一些社会公众拒绝合作，只是国家单方面自得其满的、旨在维护权力的国家预案。

　　理清关乎国家预案制定的诸前提条件，我们就可以对处在转型瓶颈期的中国国家预案制定的大致轮廓进行勾画。以整个国家为预案制定的对象，其考量的核心问题是推动转型，还是维持现状。以这一问题为圆心，可以画出一个未来中国运行的国家轨迹：维持现状的中国会如何，成为国家预案考量的现实基础；主动变革的中国会怎样，成为国家预案需要认真应对的重大问题；面对革命危机，国家究竟如何去化解革命，或者革命一旦发生，国家会进入一种什么样的状况。这是中国国家预案需要应对的三大挑战，也是国家预案需要进行沙盘推演、以寻求国家发展满意状态的重心所在。

　　二、维持现状：不改革的收益与代价

　　制定国家预案，必须超越目前中国完全由国家主导应急预案制定的定势。完全由国家主导的应急预案体系，是一种绝对由国家决定社会事务、尤其是遭遇到突发性公共事件的社会事务的机制。这是一种国家通吃状态下应对紧急事件的产物。从现代国家的实际运作来看，即便是再强大的国家，也没有办法独自应对所有突发性公共事件。尤其是国家权力自身遭遇到危机的境况下，国家就更是软弱无力，无以应对。这个时候，需要一个强大而稳定有序的社会，来帮助国家渡过难关。在国家与社会的二元结构中，具有强大行动能力的国家权力机构，依照法治和责任制原则，能够成功应对突发性公共事件；而具有极强的自主、自治和自律能力的社会，成为强大国家生长的深厚土壤，在国家权力陷入混乱的情况下，维护一个井然有序的社会机制，促使混乱国家迅速回归秩序状态。缺乏一个足以与国家权力分庭抗礼的秩序化社会，这个国家就是一个畸形国家，就是一个不足以有效应对突发性公共事件的僵化权力建制。

　　在国家通吃社会的情况下，由于国家权力包揽了应对突发性公共事件的应急预案制定权与执行权，因此，社会（包括人化自然）作为被治理的对象，就成为被动地被权力支配的对象。久而久之，社会也就丧失了面对动荡、伤害和灾难，本应具有的自治与自愈能力。为了更广泛动员应对突发性公共事件的资源，有必要将国家与社会两个空间有效区隔开来，避免单纯以国家权力勉强地应付突发性公共事件的被动局面。就此而言，需要对突发性公共事件应对的国家机制进行重建。

　　其一，应当提高国家预案的理性程度，走出单单应付国家权力主观认定的突发性公共事件的应急预案制定状态，将整个国家的健全运转作为制定国家预案的目标。这样，主动而理性地将国家预案，升华为涉及常态情形和非常态情形条件下处理国家事务的预应性方案，而不是由国家权力单方面、气喘吁吁地为维持权力、对付社会制定危机处理模式。需要指出的是，今天中国国家的应急预案体系，只是一种单方面维护国家权力以对付挑战权力的自然与社会危机的体系。这是一种极不健全的国家体制。在这种体制中，国家权力不可能真正处理好导致自然环境危机的人与自然关系，更不可能处理好引发社会公众事件的公民权利、社会组织意志和公众意愿问题。因为当代中国的国家权力，还是一种自我封闭和自我正当化的权力体制。它的一切行为，都只是按照自身的意志运转。在一种完全自闭的体制中，国家权力不会明白尊重自然规律的极端重要性，自然环境必须服从国家自我维护的政治意志，因此，自然环境总是被国家意志所差遣的对象。尤其在国家将GDP增长作为自我正当化的决定性支撑条件的情况下，自然环境从根本上难以逃脱被破坏的命运。因自然环境破坏引发的公共危机事件，肯定会层出不穷。至于公众，无论他们作为个体，还是作为组织成员，也不论他们是在市场空间中活动，还是作为社会利益组织、公益组织的成员，甚至加入国家机构的工作人员，具有至上性的国家权力都不会真诚地尊重他们，他们随时随地都会因为各种不同的理由，成为国家差遣的工具，甚至成为国家权力暴力制服的对象。抽象的、至上的国家权力，即使对国家领袖人物，也不会放下它自我维护的尊严，为具体个人弯下政治之腰。一切只要对国家权力自我维护发生丝毫不利影响的人与组织，都一无例外地成为国家权力征服的对象。这种处境中的国家，永远也不可能明白发生突发性公共事件的真实原因。因此，国家对突发性公共事件的处理，也就只能处在治标不治本的恶性循环中。

　　

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其二，需要将国家从不正常的状态恢复到正常状态，促使国家以正常的思维、理性的政策和宽松的举措应对突发性公共事件，免于将这类事件总是作为政治事件（即挑战国家权力的行为）加以处置的、困兽犹斗式尴尬。通吃型国家不是正常的国家。它考虑一切问题都容易走火入魔，滑向政治化的极端。本来，国家制定应急预案应该实现多重目的，而不只是做消防队之想。如果国家只是想在突发性公共事件出现之后灭火，那么国家对于正常的法治化运作就缺乏起码的制度准备。国家必须将应急预案作为国家善政良治的撬动杠杆，借助治理危机事件提供的机遇，将国家推向一个法治化、责任制的正常轨道。因此，国家应对突发性危机事件，不是要将自己局限在勉力应对危机的被动状态，而是要将国家推上依法处置危机事件的正常法治状态。从愿景上讲，国家应对突发性公共事件，是要从中获得反面动力的正能量，促使国家成为法治平台上、责任制舞台上的强大国家；从实际治理危机事件的过程来看，国家应对突发性危机事件、尤其是制定应对这类事件的预案，应当秉持尊重环境、尊重公民、努力自我克制、坚持依法办事的原则，放下政府的身段，与公民个人和公民组织谦恭合作，动员多方治理主体，对突发性公共事件标本兼治。由此促使整个社会公众形成健康的人与环境、人与人、人与社会、人与自身关系的观念，从根本上降低突发性公共危机事件出现的可能。

　　对于今天中国的国家权力体制而言，在国家预案的制定中，处于一个主位与客位相互界定的特殊位置。处于主位的国家权力，在制定国家预案中，需要客观地对待自己的权力地位，理性承认权力的常态、非常态、危急乃至被颠覆的不同境遇，从而将自己放在不同处境中客观衡量，不将自己放在国家预案的谋划范围之外。处于客位的国家权力，是社会对之采取不同态度且厘清这些态度的对象。在社会与国家健全分化的状态下，社会对国家具有非常不同的姿态：非常满意、满意、不太满意、极不满意、非常反感、致力推翻。国家不能采取非正常的方式去鼓励满意的个体与群体，动员公共资源对之加以激励；国家同样不能采取非法手段对付不满、甚至主张颠覆国家的个体与群体，而应当遵循法律途径，化解这些人士对国家的敌意。国家能够在主位和客位上进行换位思考，不将自己绝对不变地安顿在控制一切的法外地位上，就可以真正制定出有利于善政良治的国家预案，而不是制定一些社会公众拒绝合作，只是国家单方面自得其满的、旨在维护权力的国家预案。

　　理清关乎国家预案制定的诸前提条件，我们就可以对处在转型瓶颈期的中国国家预案制定的大致轮廓进行勾画。以整个国家为预案制定的对象，其考量的核心问题是推动转型，还是维持现状。以这一问题为圆心，可以画出一个未来中国运行的国家轨迹：维持现状的中国会如何，成为国家预案考量的现实基础；主动变革的中国会怎样，成为国家预案需要认真应对的重大问题；面对革命危机，国家究竟如何去化解革命，或者革命一旦发生，国家会进入一种什么样的状况。这是中国国家预案需要应对的三大挑战，也是国家预案需要进行沙盘推演、以寻求国家发展满意状态的重心所在。

　　对中国的国家处境而言，制定国家预案的现实主义选择是保持现状。保持现状，是一种各方都能接受的国家预案。从时空范围上看，未来一段时间，中国确实具有保持现状的强势理由。一是国家可以波澜不惊地行走在既定的经济发展轨道上。即使在2008年欧美的金融、债务危机爆发之后，中国还是相对从容地在几年的时间内避免了陷入经济衰退或经济危机。一种绝对由国家权力主导和支持的经济增长模式，已经在长达30余年的增长奇迹中，给予国人安之若素的惯性力量。人们虽然对这种经济形式伴随的国家权力随意决策不满，对由此导致的权钱勾结非常愤慨，对贫富分化的严重程度难以接受，对发展的可持续与否深表怀疑，但是，人们不愿意冒风险、牺牲些微已经获得的利益。在朝向更好状态、但确实具有不可确定风险的改革，与守住缺陷明显、但不付出重大利益损失的现实之间，倾向于守旧的人，会鼓励国家权力一方不进行利益重新组合的改革。社会由此在惯性的轨道上，滑行多久就算多久。谁管这些问题呢，毕竟日子是一天一天过的，而不是三年五年当一天过的，人们思虑不了那么远的问题；而且生活总是以个人和家庭为单位，而不是以公共事务和国家发展为鹄的的。于是，维护现状就具有了官民双方强大的现实驱动力。
二是在维护现状的情况下，枝节性的改良足以满足人们喜新厌旧的社会心理需要，而维护既有的权力秩序也足以给人以安定有序的安全感觉。权力在已经形成的享受好处的基础上，自信地宣称其制度的优越性。政治集团之间的冲突与合作在利益合谋中不断衍生。执政党与不执政的准政党之间，各自为执政的集团好处与不执政的个人好处而权宜地合作。执掌政党－国家权力的集团和个人之间，不在意施展政治抱负，而在意获得权力实利。因此，一切权势人物之间的冲突，总是会以个案的形式，被现有制度迅速埋没在不断的、制度复制的沉沙之中。党国、党军、党政、党企、党资、党群、党社之间，一股脑儿向前一方面大幅度倾斜的机制，不必经过修正，就会继续发挥整合中国各方力量的作用。人们习惯于在执政党那里获得权力授予机会，从而谋取私利的最大化。社会心理由此出现一种仇恨权钱勾结、但更期望自己取得权钱勾结机会的怪诞定式。整个国家，就在缺乏国家雄心的轨道上缓慢地挨日子，谁也不清楚、也不必要清楚现状可以维持多久。

　　三是在改革或不改革的风险评估上，人们日益担心朝向规范状态的改革（即促进中国步上规范的市场经济轨道，推进中国走上民主、法治与宪政的政治道路，促使中国社会呈现多元的治理局面）会导致不可控的巨大社会政治风险。因此，不改革还能挨下去的公众社会心理与官方政治心理高度契合，促使中国社会或明显地、或隐晦地拒斥改革。另一方面，由于官民共同断定改革会出现承受不了的危机，付出偿付不了的代价，改革由此成为纯粹的政治号召手段，呼声震天，落地无声，无疾而终。中国社会流行的“不改革是等死，改革是找死”的断言，就形象地体现了宁愿维持现状而不愿主动改革的精神空乏。加之中国社会已经丧失了激励改革的条件，改革精神早已涣散，改革者得不到任何物质、职位与荣誉的激励，相反容易因为改革而动了那些影响其升迁的重要人物的奶酪，受到这些人的惩罚。因此，改革就更是为官宦集团所敬而远之。人们在呼唤改革共识的时候，大多忘记了改革激励的复杂处境，以为改革只要形成共识，一种观念的共同力量就可以重新启动改革。这是一种政治幼稚病的表现。

　　显然，不改革而维持现状，从短期来看，是有利于各方的一个明智选择。这是从眼前来看，收益最大、代价最小的国家预案：对党国权力来讲，维护统治地位的至上考量，可以在一段时间内得到确定性保证。维护现状，不会即刻动摇自己的统治地位；进行改革，肯定会遭遇统治难题，甚至遇到统治地位受到挑战、动摇和颠覆的威胁。两相比较，统治集团倾向于维护现状的政治心理很容易稳固下来。谁也言说不清楚的改革不确定性，是统治集团追求确定收益时最容易拒绝改革的理由。对各种利益集团来讲，不推进伤筋动骨的深入改革，各自所获多少不定的利益不会遭遇大的风险。这是一种不得已的利益和谐状态。因为一旦展开利益再分配的改革，既得利益集团首先就会顽强抵抗，以免自己的利益受到损害；对于那里获利相对较少的社会群体而言，他们的担心之一，是本来不多的利益进一步受到损害，处于利益得不到维护的地位下降状态；自然，对那些利益本来就缺乏保障，在利益分配格局中无法表达利益诉求的群体来说，那也只不过是维持现状而已，不会遭遇到更为残酷的盘剥。

　　维护现状的国家权力选择，是一种毋需诉诸文字的国家预案形式。这种选择，对掌权者来说只需要心照不宣就可以落定在期望的状态上，对无权者来说只需要承受现状就可以心安理得，对企图重启改革者不过是强化自己的期盼心理就可以自我宽慰。于是，在领导集团唯一可以暗自欢笑的维护现状中，国家在惯性的轨道上缓慢滑行。但维护现状的代价也是巨大的。从总体上估价，国家存在的一切问题都得不到解决，也得不到正视。国家会陷入一种僵化停滞状态，步入离心运作的危险轨道：统治集团愈来愈在自得自满的心境中不思进取，想方设法提出一些穷尽已然跷薄的统治资源的缓兵之计，挨到最后被推翻的关头。然后将最后崩盘原因，推给击鼓传花最后接花的那位倒霉蛋了事。并在继续的精神自我麻醉中，维持其所谓政治理想。进而在丧失权力的新社会中展开在野的政治抗议，成为边缘化的社会政治势力。[1]



　　在统治集团将原有统治推向崩盘之局后，权势集团则继续其谋利行动，不在乎国家的前途与命运。因为国家对他们而言，不过是方便自己谋利的工具，而不是为公众谋求福利的制度体系。社会公众对国家陷入这样的溃烂状态是有心无力，因为在一个政党高度垄断国家一切重要资源甚至是垄断公民自主、自治与自律的资源的情况下，他们缺乏规范国家发展进程与实际发展状态的能力。在执政党能够维持权力的情况下，他们只能忍受国家权力的叱咤风云；在执政党操盘的党国体制崩盘之后，国家陷入混乱状态，他们要忍受新崛起的权势集团的统治。

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三、主动变革：超越转型陷阱

　　在中国不改革的收益与代价估价中，国家预案必须正视当下守成之局与中长期崩盘走势。但因为守成的效益是显性的，而崩盘走势是隐性的；守成的收益是大家直接可感受的，而崩盘走势没有显现结局之前都是无从明确感知的；守成的惯性思维符合人们的生活习性，而崩盘走势的避免则需要骤然改变人们的生活惯性。因此，守成与崩盘之间的种种不同，让人们不容易察觉因循守旧的固执现实会有什么即刻的危险。在一部人类的政治史上，权力总是倾向于守护自己掌权的现实，拒斥主动的变革。因为守成较易，变革较难；守成能够预期，变革前途未卜；守成没有当下危险，变革即刻遭遇挑战；守成毋需动摇既成秩序，变革需要重整规范；守成有利于维护当下的掌权地位，变革不利于当下独占权力。国家权力的保守倾向，就此固化。

　　然而，斗转星移，时移世变。一切社会政治统治理念、制度与举措，都需要与社会变迁相适应，才足以免除危险的僵化统治态势，保持动态而具有活力的社会政治局面。政治科学上强调的政治周期，在政治统治与社会变迁的关系变化中呈现出来：当政治统治完全适应社会变迁的时候，政治秩序就有根本保证；当政治统治的初始设计与社会变迁开始脱节的时候，政治秩序开始出现一定程序的混乱；当政治统治的初始设计比较明显地与社会变迁疏离的时候，政治秩序明显陷入紊乱状态；当政治统治的初始设计完全与社会变迁相左的时候，政治秩序无法维持，社会动荡，政局不稳，山雨欲来，革命风暴荡涤一切。一切政治体制，都在初始设计与后起运转之间存在差异，都有一个从相互适应到相互排斥的过程。这个过程，就是政治周期逐渐呈现的进程。政治衰败，就出现在这一过程的中后期阶段。从某种意义上讲，一切政治体的掌权者都会被迫不间断地与政治衰败做斗争。假如这一斗争是有效的，那么就能暂时免于政治衰败严重局面的出现，也即是免于丧失政治统治地位的危险；假如斗争是失败的，那么政治统治便会或快或慢地陷入危机状态，统治集团的地位不保是自然而然的。但更为糟糕的是，统治集团控制的国家，就此陷入灾难性的局面且难以控制。因此，把握住政治周期，在政治统治权力可以从容谋划领导国家事务的情况下，富有远见地施展政治抱负，拒绝僵化的政治守成，免除政治衰败危险，有效维护政治统治的活力，保证社会秩序的安定和谐，就成为统治集团的上上之选。

　　变革出现在国家统治集团的审时度势中。只要一个统治集团不绝对拒绝对社会变迁做出反应，它就会进行有限度的变革；如果统治集团积极适应社会变迁，它一定会主动进行变革。统治集团的变革期待，直接的落点当然不是价值关怀和道德情怀，只能是权力稳固和竞争优势。但统治集团直接主导的变革，却可以收到重整秩序、稳定社会、推动发展和收摄人心的间接效果。不能指望掌权的国家统治集团站在历史的制高点上，气定神闲地谋划改革大业。不论是立宪民主政体的国家，还是极权专断政体的国家，以历史自觉引领国家变革的，除了罕见的几个例外，从来都是被动接受社会压力展开变革进程的。立宪民主政体中的国家领导人，主要在法律之下活动，他的政治活动空间本来就不大，因此想对社会进行结构性的手术，自然难上加难。但当社会需要他们做出变革的时候，他们也会因势利导，为变革供给制度动力和个人智慧。极权专制政体中的国家领导人，一般习惯于颐指气使、独断专行、我行我素，断难接受法治化的国家制度安排和规则程序。但极权专制政体下的国家领导人，也可能将其身上聚集的垄断权力，用于实现个人的政治抱负。假如这样的抱负恰恰与历史发展大方向相吻合的话，他就会以新权威的身份扮演推动政治转型的引领者角色。前者如美国新政的推动者富兰克林·德拉诺·罗斯福，后者如西班牙的国王胡安·卡洛斯、首相苏亚雷斯，中国台湾的蒋经国。不管政体差异多么巨大的国家，大多数政治领导人都只是依例循规做事的平庸人物。尤其是在现代社会中，登高一呼、应者云集的政治家已经淡出政治舞台，政治世界活跃的身影大多只是资质平平的政客，政治愈来愈成为一种职业。由此使得政治人物多数成为按照职业习性行为的社会普通一员。这个时候，就难于指望政治家历史兴会、深契脉象、一指点化、开创新局。由此，人们思考一个国家的变革可能，就只能转向国家基本制度的合理建构和法治化运作。在这种制度中，国家领导群体不得不悉心学习、适应社会、因时而作、争取主动。这样的行为模式，少了激越人心的起伏跌宕，但多了波澜不惊的正常变化。

　　中国的现代转型已经走过了惊涛骇浪不断的早期阶段，进入深入细致的查漏补缺时期。所谓查漏补缺，从政治观念上讲，就是将百余年前开风气之先的启蒙人士，已经宣讲和阐释过的现代政治价值引入政治谋划之中，将之作为政治实践的核心理念。从政治制度上讲，就是将近代以来作为中国人期盼的诸现代政治制度，落实到整个国家的制度建构过程当中。民主、宪政、法治这些现代政治－法律的基本制度安排，构成国家制度的基本要件。从社会政治生活方式上讲，将国家与社会相对清晰的分流坐实下去，国家依照法律行使它的权限，它不再包办各种社会事务，尤其是不再包办公民自治事务。社会按照法治方式，进行充分的自主、自治与自律。社会的多元化局面，就此夯实。对于这些现代化的基本结构要素，中国人早已经深入认识，在实践中顽强实践过。这是当代中国改革开放“摸着石头过河”的河对岸大致的景象。无论国家权力当局如何寻找托辞对之加以抗拒，只要试图“过河”，就得接受河对岸的现代实际；无论“将错就错”、倾向权势的学者们，如何九曲十八拐地以学术辞藻包装花样翻新的、拒斥现代要件的理论，现代的基本结构情形不会有所改变。
　晚清以来，中国人就接受了现代化转变的现实。在百余年现代转变的艰难历程中，来自国家权力方面对现代的极力抗拒，体现为他们以精巧包装起来的权力自私话语，作为掩盖这类抵抗的国家哲学。其中，国情与稳定，是国家权力抗拒现代转变，拒绝推行现代改革的主要理由。似乎中国的国情天然就是抗拒立宪民主的，而世界主流的立宪民主浪潮不过是中国之外的一种政治情形。其实，国情与世情，并不是绝对矛盾的两种客观情形。孙中山强调，“世界潮流浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡。”这是对所有处在现代世界的国家发出的警告，更是对中国现代变迁的精准把握。适应这样的形势，“内审中国之情势，外察世界之潮流，兼收众长，益以新创”，应当成为中国人必须主动变革的做派。而国家的根柢，也为他所揭橥。“民国应该是自由之国”、“民国应该是博爱之国”、“民国更应该是法治之国”。一切不符合这些国家定位的陈旧理念与制度，都在大力改革之列，都必须力加汰除。在这之前，康有为也指出：“观万国之势，能变则存，不变则亡，全变则强，小变仍亡。”强调处在大变局中的中国，必须认识清楚改革的极端重要性。“夫方今之病，在笃守旧法而不知变。处列国竞争之世，而行统一垂裳之法，此如已夏而衣重裘，涉水而乘高车，未有不病暍而沦胥者也。《大学》言：日新又新。孟子称：新子之国。《论语》孝子毋改父道，不过三年。然则三年之后，必改可知。夫物新则壮，旧则老，新则鲜，旧则腐，新则活，旧则板，新则通，旧则滞，物之理也。法既积久，弊必丛生，故无百年不变之法。”变法的目标模式，就是要大胆而快速地引进立宪民主、三权分立制衡的现代政治制度。可见，晚清以来中国的国情就是如何适应世情，而不是以国情自外于世情。中国处于世界之中，而不是处在世外桃源。因此，社会政治生活也都只能像现代世界一样，采取立宪民主政体。以似是而非的所谓国情抗拒立宪民主改革的，是权力自私的表现，是面对世界潮流负隅顽抗之举。

　　当代中国正是在适应世界潮流的变革中获得活力的。国家实力的提升、社会活力的呈现、国家间竞争展现的某些优势，都是主动变革带来的。假如中国还处在毛泽东晚年抗拒世界潮流的愚昧封闭局面中，国家发展成就是无从想象的。因此，面对改革开放中出现的种种问题，即使是其中非常严重的权钱勾结、腐败丛生，分配不公、贫富分化，权力自闭、参政困难，阶层固化、流动不易，硬性发展、环境破坏，也都只能在进一步的改革开放中加以矫正。这些问题，绝对不可能以拒斥改革，维护现状，或退回“文革”加以解决。在“逆水行舟，不进则退”的处境中，主动变革，超越转型陷阱，成为考验今天中国国家权力掌控者的首要难题。

　　主动变革，需要积极面对问题，而不是消极忽略问题；不是以空幻的自信进行自我鼓舞，而是以切实的改革举措解决严峻的现实问题。主动改革的路线图与时间表，学术界已经有不同向度和不同针对的设计与构想。需要主动改革的问题，已经从中罗列出来。有论者即指出了需要当下着手解决的六个问题：建立市场经济条件下的利益均衡机制，优化社会结构，促进公民意识和社会组织的发育，形成解决社会矛盾和冲突的制度化方式，促进社会保障和公共服务体制的建立与完善，重建社会的基础秩序。在转型陷阱的论述进路中，这六个方面当然是极为重要的国家重建命题。但是，这一努力超越转型陷阱的问题求解思路，仍然是功能性、技巧性和权宜性的。因为超越国家转型陷阱，最需要解决的问题，却为论者所明显忽略，那就是国家基本制度的改革。孙中山曾经对他尝试建立的党化国家存在的最大危险做出论述，“前之以党救国者，今乃以党亡国矣”。一个曾经以革命理想支撑的建国政党，倘若丧失了革命政党的理想性，这个政党就会成为倾覆其国的党派。孙中山的这一论述，正好切中当代中国国家转型的根本问题。