2009年城市生活垃圾处理发展综述
[2012-04-26] 来源：城市生活垃圾处理委员会
一、生活垃圾处理总体状况
根据2009年中国城市建设统计年鉴，截止至2008年底，全国655个设市城市生活垃圾清运量1.52亿吨,有各类生活垃圾场超过500座，处理能力为31.5万吨/日,集中处理量近1亿吨,集中处理率约为66.8%；其中城市生活垃圾填埋场407座，处理能力25.3万吨/日，填埋处理量约8424万吨；城市生活垃圾堆肥厂23座，处理能力0.5万吨/日，处理量174万吨；城市生活垃圾焚烧厂74座，处理能力5.16万吨/日，处理量1570万吨；按处理量统计，填埋、堆肥和焚烧处理比例分别占81.7%、1.7%和15.2%，按清运量统计分析填埋、堆肥和焚烧处理比例分别占54.6%、2.0%（其中包括综合处理厂数据)和10.2% (见图1)。
与2007年相比，2008年生活垃圾处理中，填埋处理与焚烧处理增长显著，而堆肥处理进一步萎缩，但以有机垃圾堆肥生物处理为主要目的的综合处理进一步增加。这些综合处理厂其实单独并不能将混合垃圾处理，都不同程度的进行焚烧处理和填埋处理，现有的生活垃圾综合处理厂实际运行效果以及对环境的影响有待客观评估。现有的509座生活垃圾处理设施分布如下表1，其中比较突出的是，生活垃圾焚烧处理主要分布在长三角和珠三角地区，以广东、江苏、上海和浙江比较突出。
表 1 全国无害化城镇生活垃圾集中式处理设施分布情况
注：1、数据来源于2009年中国城市建设统计年鉴
2、其他类型的处理厂主要为采用分选制肥的综合处理厂。
生活垃圾处理率在2008年达到66.86%，与2007相比有明显的增长（见图2）
二、标准与政策
2009年发布与生活垃圾处理以及环境卫生有关的主要标准有：
生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准（建标 124-2009）
生活垃圾转运站工程项目建设标准（建标117－2009）
生活垃圾焚烧处理工程技术规范（CJJ90-2009）
生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程（CJJ 128-2009）
城镇污水厂污泥处理技术规程（CJJ131-2009）
建筑垃圾处理技术规范（CJJ134-2009）
生活垃圾填埋场填埋气体收集处理及利用工程技术规范（CJJ133-2009）
粪便处理厂设计规范（CJJ64-2009）
生活垃圾采样和分析方法（CJ/T313-2009）
2009年2月14日，为了贯彻落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）要求，加强对城镇生活垃圾处理设施建设和运行的管理与监督，住房和城乡建设部制定了《全国城镇生活垃圾处理信息报告、核查和评估办法》（建城[2009]26号），该办法自颁布之日施行。该办法的实施，将推进城镇生活垃圾处理信息化水平提高。
2009年6月2日，国务院办公厅印发了《促进生物产业加快发展的若干政策》, 文件指出，现代生物产业发展的重点领域包括生物医药、生物农业、生物能源、生物制造和生物环保领域。其中生物能源领域和生物环保领域涉及生活垃圾处理。
按照《关于开展生活垃圾填埋无害化等级评定复核的通知》（建办城函〔2008〕389号）的工作部署，全国第二次生活垃圾填埋场无害化等级评定共涉及23个省、自治区、直辖市的156座生活垃圾填埋场。经审核，共有135座生活垃圾填埋场符合评定条件，其中48座被评定为I级填埋场，合计处理能力为26773吨/日；76座被评定为II级填埋场，合计处理能力为32252吨/日；11座被评定为III级填埋场。另有20座为县级填埋场，1座运行时间不足一年，按规定缓评。根据《生活垃圾填埋场无害化评定标准》规定，I级和II级生活垃圾填埋场被认定为生活垃圾无害化处理设施，共有124座，无害化处理能力合计为59025吨/日。
2009年12月26日十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改可再生能源法的决定，新的可再生能源法将自2010年4月1日起施行。修改后的可再生能源法增加了对各类可再生能源的开发利用和规划内容，并确立了全额保障性收购这一重要制度。修改前的可再生能源法虽然规定了全额收购制度，但主要是通过在电网覆盖范围内发电企业与电网企业履行并网协议来解决，实施中由于双方企业利益关系和责任关系不明确，缺乏对电网企业的有效行政调控手段和对电网企业的保障性收购指标要求，难以落实有关全额收购的规定。因此，修改后的法律明确，国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，同时还明确这项工作由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构督促落实。修改后的可再生能源法还明确，建立可再生能源发展基金。据了解，有关方面正在着手起草可再生能源发展基金的管理办法，不久将颁布实施。
三、生活垃圾处理设施
卫生填埋处理。2009年，新投入运行的生活垃圾填埋场主要集中在中小城市。生活垃圾填埋场的数量也明显增加，特别是以县城为服务中心的生活垃圾填埋场有明显增加。目前，许多省自治区都确立近期实现了县县建有生活垃圾填埋场的目标。
生活垃圾填埋场运行管理的难点是填埋场渗滤液处理。按照《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889—2008）的要求，无论是直接排放还是送到城市污水处理厂，渗滤液处理后端工艺都需要采用膜处理技术，采用膜处理技术工艺，需要对浓缩液进行进一步处理处理，同时也就要求最大限度雨污分流，否则在大量的渗滤液产生条件下，就是处理技术能够达标，渗滤液处理成本也将成为很大负担。目前，就全国生活垃圾填埋场运行状况看，填埋场垃圾全部渗滤液处理达到标准要求存在困难。对于小型填埋场，无论从技术管理、人力资源以及经济条件分析，填埋场渗滤液处理要达到国家标准都有相当难度。
填埋气体收集利用或火炬燃烧，不仅减少了环境污染，同时也是对减少温室气体排放的有效贡献。2009年，重庆、海口、徐州、厦门、青岛等城市有填埋场填埋气体发电厂新投入使用。根据调查，截止到2009年底，我国建成并投入使用的填埋气体发电厂有25座，发电装机容量超过50MW。
对于填埋气体利用，各地积极参与申报CDM项目，2009年（截止2009年1月19日）新增加14个填埋气体利用项目得到国家发改委批准（见表2）。
表 2 已批准申请CDM的填埋气体利用项目
来源：国家发展改革委网站（2009年1月1日至2009 年1月19 日）
焚烧处理。2009年新投入运行的生活垃圾焚烧厂9座以上,总规模约为7000吨/日(见表3 ),比2008年略有减少。
2009年，城市生活垃圾焚烧成为国内的一个热点，由此诱发一系列的群体性事件，还产生了“示范”效应。从北京六里屯、高安屯、阿苏卫到南京天井洼，从广州番禺、李坑到苏州平望、石家庄、武汉等地，先后出现了居住在规划或建设之中的垃圾场附近的部分居民，采取散步、上访、车队游行等方式，表达了对城市垃圾处理乃至垃圾焚烧项目的反对。
比较典型的群体性事件有：3月，北京朝阳区的部分民众发起请愿活动，反对在高安屯垃圾填埋场再建垃圾焚烧厂；4月，上海江桥垃圾焚烧厂周边的部分居民，在垃圾焚烧厂的大门口打出了“团结起来，为生存环境不被恶化而抗争”的标语；5月，深圳市的数百居民聚集在白鸽湖工地反对垃圾焚烧项目上马；8月，北京的一些居民自发组织车队或在论坛发贴反对建设阿苏卫垃圾焚烧发电厂；10月，江苏吴江市众人街头抗议，反垃圾焚烧厂投产；11月，广州番禺垃圾焚烧发电厂周边小区居民和厂址所在的会江村村民前往广州市政府上访。从这些事件的发生时间看，2009年全国范围内反对建设垃圾焚烧项目的呼声几乎一刻没有消停过。
生活垃圾焚烧厂建设受到前所未有的质疑和讨伐，反垃圾焚烧运动有组织、有策略。“他们联系了国外许多相关技术公司与专家，对每一种处理方式可能达到的规模、涉及的成本都进行了精细的分析计算，甚至请其中一家专门针对北京的垃圾成分作出可行性报告。另外，还有很重要的一条，他们并不希望到处树敌—要让那些希望从垃圾处理中赚钱的利益方，转换技术之后仍然有钱可赚”。（北京反垃圾焚烧维权：别墅区PK亚洲最大焚烧厂2010-03-03 南方都市报）。
有人针对垃圾焚烧，提出了“科学替代不了民意”（2010年02月26日羊城晚报） ，的确，政策应服从大多数人的愿望。在西方国家，政府政策的取向一定要服从民意，起码形式上要形成多数。但是，如果民意总是战胜科学，其后果又是什么？如果民意和科学背道而驰，是否存在民意被误导！
在垃圾焚烧争议的背后，是老百姓对政府“信任危机”或者还有其他原因，时间会给出答案。2010年3月1日《瞭望》新闻周刊叙述到“让公众最为不满、以致质疑专家可信度和政府公信力的，并不是专家们支持垃圾焚烧的观点和意见，而是这些支持意见背后的“利益关联”。在民众的查根究底之下，一位专家被曝申报了一项名为“一种立转炉式生活垃圾热解气化焚烧炉”的专利。这一消息被披露后，这位专家被公众指责为“锅炉专家”、“利益相关者””。按照这样的逻辑，讨论垃圾处理只有非专业人士才有资格，才没有利益关联？对一些客观的垃圾焚烧技术观点进行颠倒黑白的打压是现代版的“指鹿为马”还是“声东击西”不得而知。
表 3 2009年新投入运行生活垃圾焚烧发电厂
资料来源：有关项目新闻等
尽管从理论上垃圾焚烧发电也可以申请CDM，2009年又有一些项目通过国家发改委的批准（见表4），但是，如果仔细分析垃圾焚烧发电申请CDM的具体要求(根据第10版涉及生活垃圾焚烧的方法学AM0025)，如要求灰渣的含碳量小于1%，严格遵守项目所在国的环境标准等，我国生活垃圾焚烧厂大多难以满足有关要求，因此，尽管垃圾焚烧温室气体对温室气体减排的贡献是显著的,但能否通过申请CDM，并最终获得减排指标出售收益值得商榷。
表 4 已批准申请CDM的垃圾焚烧发电项目
来源：国家发展改革委网站（2009年1月1日至2009 年1月19 日）
堆肥处理。2009年，城市生活垃圾堆肥处理继续呈现停滞甚至萎缩的状态。一些采用分选处理的堆肥场或者以综合处理场名义存在，个别项目还申请了CDM(见表5)。可生物降解有机垃圾单独收集是实现资源化利用的前提条件，这条经验正在被实践完全证实。对于含水量较低的可生物降解的有机垃圾适宜堆肥处理，如秸杆和庭院垃圾等；对于含水量较高的厨馀食品类垃圾，更适宜于厌氧消化处理，如果要进行堆肥处理，需要添加木屑等骨料来保证物料的透气性，从而完成好氧堆肥过程。采用混合垃圾堆肥处理厂难以正常运行，同样采用厌氧发酵处理也难以正常运行。
表 5 2009年批准申请CDM的垃圾堆肥处理项目
四、2010年展望
生活垃圾填埋场建设力度将加大。在垃圾焚烧争议没有结束之前，生活垃圾填埋场建设将加快。目前我国已经有多个省要求近期每个县至少建设一座垃圾处理场。这些垃圾处理场主要为卫生填埋场。
生活垃圾分选处理以及其他综合处理可能有所增加。随着一些小规模的垃圾填埋场如县级填埋场建成并投入使用，这些填埋场的困境也将逐步得到认识。如运行成本高，运行结果可能演变为“规范的堆放场”。此外，渗滤液处理难以达到预期效果。这些现实的压力可能使得一些分选综合处理获得尝试的空间和动力。
生活垃圾焚烧将在争议和等待中发展。2010年全国反焚烧的浪潮是在2009年的基础上进入新的高潮还是得到平息，取决于中央政府有关部门是否有明确的态度。生活垃圾焚烧对环境的影响特别是二恶英的恐惧已经深入人心，甚至在一些地方，生活垃圾处理方式可行性论证时，已经把中央电视台播出的有关生活垃圾焚烧的危害作为依据。在这样情况下，如果没有特别的舆论转向，生活垃圾焚烧厂建设可能将止步不前。
生活垃圾分类收集将会得到进一步探索。在长期舆论熏陶下，生活垃圾资源化利用以及分类收集同样深入人心。渴求突破的冲动如前所未有的潮水再一次涌来，尽管以前有许多尝试都无功而返，失败的障碍还没有来得及认清，社会的压力使得有些城市义无反顾的再一次发起冲锋。
如果用一句话概括目前生活垃圾处理的矛盾就是投入不足，如果要展开可分解为三个矛盾，即投入不足与需求提高的矛盾，市场化快速发展与监管能力薄弱的矛盾，高标准与低支付能力的矛盾。在用有限的投入去完成最理想的任务情况下，生活垃圾管理与处理的各个环节相互脱节越来越严重，用“捉襟见肘”来形容并不为过。这些脱节体现在回收利用与末端处理脱节；投资与建设脱节；建设与日常运营脱节；日常运营与环保监督脱节。
解决这些问题的唯一途径是“实事求是”，“实事求是”的程度决定找准问题的程度，也进一步决定着解决问题方案的有效性。
