环境保护：探索前进 绿色崛起的中国十年
时间：2012-08-07 来源：中国经济时报 作者：
党的“十六大”以来，我国的环境污染防治力度逐步加大，生态环境保护建设得到加强，污染治理投入稳步增加，环境法制建设进一步完善，环境保护事业取得了新的进展。
我国环境保护事业虽然取得新进展，但仍然存在如下问题：主要污染物排放量超过环境承载能力；生态环境受到不同程度破坏；环境污染事故时有发生，环境形势依然十分严峻。实现“十二五”规划纲要提出的有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量的目标，尚需付出极大努力。
记者：“十六大”以来的近十年，党中央、国务院高度重视生态建设和环境保护事业。回顾这十年，我国在生态建设和环境保护方面取得了哪些进展？
李佐军：我认为，这十年来，有几个比较重要的节点或者标志性事件需要强调：
第一，2003年，十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”和“五个统筹”的发展要求。科学发展观是指导我国现代化建设的新的指导思想。在“五个统筹”中，其中有一个统筹就是统筹人与自然和谐发展，这实际上就是环境保护和生态建设问题，是落实科学发展观的重要内容。
第二，2005年，制定了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(草案)》，并于2006年3月14日在十届全国人大四次会议获表决通过。《十一五规划纲要》最大的亮点是，国内生产总值(GDP)增长成为预期性指标，人口资源环境和人民生活中的8项指标成为具有法律效力的约束性指标。约束性指标主要包括单位GDP能耗降低20%左右、单位工业增加值用水量降低30%、主要污染物排放总量减少10%、森林覆盖率达到20%等。这是我国第一次把环境保护的有关指标作为约束性指标纳入到五年规划中。
与此同时，2005年党的十六届五中全会提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”的战略目标。建设资源节约型、环境友好型社会，说到底是协调人和自然、人和地球的关系，这是总结我国现代化建设经验，从我国国情出发而提出的一项重大战略决策。
第三，2007年，党的“十七大”明确将“生态文明”写入党代会报告，生态文明建设的地位被提升到了国家战略高度。
第四，2008年3.15日，十一届全国人大一次会议决定组建环境保护部。原环保总局升级为“环境保护部”，成为正部级单位。把环境保护的机构设置提到新的高度，表明国家对环保工作的重视。环境保护部作为国务院组成部门，有利于更多地参与国家有关重大决策。
记者：近十年来，我国在环境保护和生态建设方面取得了哪些成效？
李佐军：经过近十年的长期努力，我国生态建设和环境保护取得了很大成绩，主要表现在以下四个方面：
第一，主要污染物排放增长的态势得到基本遏制。“十一五”规划提出的一些约束性指标，有的在2008年、2009年就提前完成，有的在2010年基本完成。如化学需氧量排放的总量得到遏制，2001年—2010年全国废水中化学需氧量(COD)排放总量总体呈下降态势，从2001年的1404.8万吨降低到2010年的1238.1万吨，2010年全国化学需氧量排放总量比2005年下降了12.5%，超额完成了“十一五”总量减排任务；氨氮的排放总量也得到基本遏制，2001年—2010年，全国废水中氨氮排放总量呈先升后降态势，从2001年的125.2万吨上升到2005年的149.8万吨，随后降低到2010年的120.3万吨；二氧化硫的排放趋缓，2010年全国二氧化硫排放量较2005年下降了14.3%，超额完成了“十一五”总量减排任务；粉尘和烟尘的排放量也得到一定控制，烟尘排放量从2006年的1088.8万吨降低到2010年的829.1万吨；大江大河的水环境质量基本稳定；一些重点城市的空气质量有所提高，达标的城市比例有所上升；酸雨的发生频率有所降低。总之，主要污染物排放在近十年有所遏制。
第二，生态建设也取得了一定进展。2008年我国森林覆盖率达到了20.36%，实际上“十一五”规划的目标在2008年就提前完成。自然保护区的建设也得到了加强，并提出了主体功能区建设战略思路。荒漠化防治也有所进展，原来急剧恶化的态势在部分地区得到遏制，2005年年初至2009年年底，全国荒漠化、沙化土地分别净减少12454平方公里、8587平方公里，具有明显沙化趋势的土地减少7608平方公里。生物多样性保护也有一些进步。
第三，环境保护的基础设施建设取得了明显进步。近十年来，我国在环保设施建设上加大了投入力度，尤其是污水和垃圾处理的设施建设在很多地方得到了改观。2001年-2010年，污染治理投资总额从2000年的1010.3亿元增加到2010年的6654.2亿元，环保治理投资占GDP的比重从1.02%增加到2010年的1.66%。城市污水厂从2001年的452座逐年增加到2010年的1444座。城市污水处理率从2001年的36.43%，提高到2010年的82.31%。
第四，环境保护的能力建设得到了加强。比如我国城市污水处理的能力得到了很大提高。一些环境保护的基础建设，包括制度建设、监管能力建设、人才培养等，都有不同程度的改进。从2006年开始，我国开始实施《国家环境监管能力建设“十一五”规划》？穴以下简称《规划》？雪。随着《规划》的实施？熏全国环境监管能力得到较大提升。
记者：那么，请您分析一下，取得上述成绩的经验是什么？或者说取得以上成就，我们具体采取了怎样的措施？
李佐军：总结一下，我认为取得以上成就，离不开过去十年以下六个方面的工作：
第一，提出了很多环境保护和生态建设方面的战略。比如提出了科学发展观、两型社会建设、生态文明建设、绿色低碳发展、主体功能区建设等，这些都是与环境保护和生态建设有关的重大战略设计，与改革开放前20年相比确实出现了很多新的变化。与此同时，近几年还制定了很多相关规划，尤其是“十二五”时期以来，制定了《国家“十二五”环保产业发展规划》、《节能环保产业“十二五”发展规划》等。
第二，在机构建设上，设立了环境保护部。明确了环境保护部是国务院的组成部门，明确了其一系列职能。地方政府也组建了相应的环保部门。同时，在应对气候变化方面，国务院还成立了国家应对气候变化领导小组，国家发改委也成立了相关的司局。环境保护有关机构的设置及其职能的明确，为环境保护成绩的取得提供了组织保障。
第三，在法规和标准建设上，也采取了不少行动。这也是环境保护取得上述成绩的重要保障。近年来，我国环保法规密集出台，如2002年颁布了《清洁生产促进法》、2004年颁布了《固体废物环境污染防治法》、2008年颁布了《水污染防治法》、2009 年颁布了《循环经济促进法》等。在这期间，我们还修订和完善了其他相关环保法规，制定了很多环保标准。这些法规的完善和标准的制定，都为环境保护和生态建设提供了制度保障。
第四，制定了不少环境保护政策。近十年来，我国围绕环境保护和生态建设每年都制定了不少相关政策。
第五，建立和完善了环境保护机制。这个方面非常重要。“十一五”以来，环境保护的行政机制运用得比较到位，对各地方政府的环境保护指标考核大大加强，有的地方还实行“区域限批”，有的地方采取“一票否决”，还有的地方实行过“拉闸限电”。这些手段有些不是很合理，但在减少污染、限制排放方面起到了比较明显的效果。与此同时，这十年期间，我们也在逐步探索环境保护和生态建设的市场化机制，比如启动了污染排放权交易，推出了碳排放交易试点。此外，还推出了全国生态文明示范工程试点等各种试点试验。
第六，加强了有关环境保护方面的国际合作。如应对气候变化、防治海洋污染的国际合作等。我国领导在很多国际场合都在谈环保合作。
记者：当前，我国的环境保护和生态建设还存在哪些主要问题？
李佐军：近年来，虽然我国环境保护事业取得了新的进展，但仍然存在一些问题，具体表现在以下四个方面：
第一，环境总体恶化的趋势还没有得到根本改变。尽管经过这么多年的努力，在生态建设和环境保护的很多方面取得了一些进展，但我国总体环境状况的恶化趋势还没有得到根本遏制，环境矛盾和问题还比较突出。在“十五”期间，有些点上遏制住了，但面上却被破坏了。所以在“十一五”计划中，大大加强了环境保护的力度，提出了一些约束性指标。总体来说，“十一五”的执行情况，大部分指标达到了预期目标，可以说是稳中有好，但是也有一部分指标没有很好完成，或者说在“十一五”后期，通过“拉闸限电”等比较极端的行政手段完成了，说明我们完成的质量并不高。从目前全国整体环境保护的情况来看，环境恶化的总趋势还没有得到根本改变。
第二，部分区域的环境问题还比较突出。比如一些重点流域、重点海域的水污染问题还很突出，七大水系还处于中度污染状态，湖泊的富营养化问题还比较突出，近海海域水质总体是轻度污染，三湖三河的水污染治理也没有达到预定目标，部分城市的大气灰霾现象还比较突出，包括最新出现的PM2.5，虽然提高了标准，但是有些城市依然达不到要求。需要特别强调的是，农村的环境污染越来越突出，农村的生活污染有待加强治理，面源污染比较严重，工矿污染也比较突出，饮水安全亟待提高，城市工业污染向农村转移的问题没有得到很好解决，这使得部分农村的环境污染在加重，且没有得到有效治理。
第三，生态建设还有待提高。荒漠化问题还没有得到根本遏制，森林覆盖率尽管与以往相比有所提高，但是还没有达到世界平均水平，部分地区的生态破坏比较严重，生态系统的功能还比较脆弱，生态功能区建设虽然取得了一些进展，但是质量还不太高，生物多样性没有得到有效保护，水土流失在有些地方还比较严重。这些问题都需要引起高度重视。
第四，环境突发事件居高不下。比如最近江苏南通启东事件、四川德阳什邡事件以及早先的广西水污染事件、渤海污染事件等。还有一些损害群众健康的环境污染事件，如陕西凤翔的血铅污染事件、湖南浏阳的镉污染事件等。这些事件年年都有发生，而且有的还比较严重，引起了全社会的广泛关注，甚至也影响到了社会的稳定，需要加快解决。
记者：为什么会存在这些问题，其成因是什么？
李佐军：存在以上问题的主要原因有五个：
第一，我国的工业化正处于中后期阶段，城市化正处于加速阶段中。在这一阶段，重化工业快速发展，大规模城市基础设施快速向前推进，环境保护压力比较大，经济社会发展对环境的破坏相对比较严重。事实上，其他先发国家也经历过这样的阶段。
第二，我国所处的国际分工地位不利于我们保护环境。在全球分工协作体系中，我国处于中低端的加工制造环节，处于“微笑曲线”的中间，在“微笑曲线”的两端——研发设计、营销品牌等环节，我们相对较弱。而加工制造环节恰恰是消耗资源和破坏环境较多的环节，这不利于我们保护环境。同时，还存在国际污染转移问题，在承接国际产业转移过程中，大量产业、企业、项目转移到中国来，消耗了我们的资源，破坏了我们的环境。
第三，我国的发展模式使环境问题比较严重、环境保护压力比较大。我国的发展模式主要表现为粗放发展模式，或者说是以追求GDP和工业产值为主要诉求的发展模式。这种模式也加大了环境保护压力。
第四，整个环境保护的体制机制还不健全。尤其是环境保护市场化机制还没有真正建立起来。目前，我国环境保护管理体制也存在一些问题，环境保护不光是环保部一个部门的问题，还涉及到其他部门，如发改委、能源局、国土部、住建部、工信部、科技部、国家林业局、气象局、海洋局等。由于这些部门各有自己的部门利益，造成一些环保责任不到位，措施难以落实到位。地方也同样存在这样的问题。在环保的考核上，指标体系的设计也有很多有待改进的地方。
第五，环保的监管和执法还不到位。有了好的制度和体制机制还不够，关键是环保措施要落实到位。现在我们制定的法律法规、标准和政策已经不少，但是真正落到实处，即让地方、企业和个人真正做到环保，还不到位。这种不到位很重要的原因就是环境监管和环保执法司法还不到位。
记者：请您展望一下我国未来的环境保护和生态建设。
李佐军：我的总体判断是，中期来看，未来5年左右，甚至到2020年这段时间，我们的环境保护压力非常大，甚至有些方面压力还将持续加大。但是从长期来看，我国未来的环保总体是乐观的。
有利于我国未来环保的因素主要有以下几个方面：
第一，我国的经济增长速度将逐步降低。由过去持续30多年10%左右的高速增长，逐步转入到2015年-2020年间的7%-8%左右的中速增长，到2020年以后将进一步下降到5%-6%左右的中低速增长。增长速度的逐步下滑有利于我国的环境保护，这给我国未来的环境保护创造了一个良好的基础条件。
第二，我国的经济发展方式将发生较大变化。原来我国主要追求粗放发展，现在和今后将更加强调科学发展，强调转变经济发展方式。“十二五”规划已明确提出，我国将以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线。而且，转变经济发展方式很可能在“十二五”以后持续下去。只要我们将工作重心转到转方式、调结构上，就非常有利于保护环境。
第三，国际压力也会促进我国的环保工作。压力可以变为动力。现在全球气候变暖，全球都在强调绿色低碳发展。我国已向国际社会承诺，到2020年将单位GDP的二氧化碳排放降低40%-45%。2020年以后我国很可能在二氧化碳排放总量控制上有所作为。因此来自国际社会的压力，也为我国的环保工作提供了外部动力。
第四，民众的环保意识不断提高。现在的消费者，买任何一种商品都开始问这个产品节能不节能、绿色不绿色、环保不环保。因此，民众的环保意识也已是成为环保的一个强大动力。
当然，也有一些不利因素造成我国中期环保压力较大：
第一，我国未来一段时间所处的发展阶段不利于环保。未来十年、二十年，仍然是我国快速推进工业化、城市化的阶段。在这个过程中，我们还要发展很多工业，其中高污染、高消耗、高排放的工业还有很大市场需求。城镇化还在加速推进，基础设施建设还要继续进行。这个阶段不可能逾越，因此必须承受其带来的环境压力。
第二，粗放发展模式具有“路径依赖”特征。尽管我们现在开始强调转变经济发展方式，但是模式转型是一个长期的痛苦过程。在模式没有得到根本转变之前，我们还要继续承担粗放发展模式带来的环境压力。
第三，环境保护的市场机制建设需要一个过程。现在有关环境保护的市场机制尚处在试点实验阶段，真正建立起来可能需要五年、八年甚至十年以上。在市场化机制没有建立起来之前，必须主要靠行政手段、法规、标准来加强环保，但行政手段的副作用越来越大，“后遗症”越来越多。所以我们不能像以往那样用那么多行政手段了。市场化手段还没真正建立起来，行政手段的效用将逐步减少，这就存在一个空档期，会影响下一步的环保。
记者：下一步我们需要采取什么样的对策呢？
李佐军：我想，对策应该包括以下几个方面：
第一，进一步强化全社会的环保意识。意识决定行动，意识引导行动。不仅是环保部门，各级政府的各个部门都要强化环境保护的职责和意识。个人和企业也要强化环保意识。因为只有提高了环保意识，环境保护行动才容易到位。否则思想意识不到位，环保行动就难以自觉形成。
第二，制定和完善环境保护的战略规划。我们已经制定了很多很好的战略规划，启动了在武汉城市圈和长株潭的两型社会建设综合改革试验。对已制定的规划要进一步完善，并配套制定新的规划，同时加快总结两型社会建设的经验，并逐步向全国推广。将生态文明建设提到与其他文明建设同等的高度。正确处理好经济发展与环境保护的关系，坚持“在保护中发展，在发展中保护”。
第三，建立健全环境保护的法律法规。对已经制定的环境保护法律法规，要进一步修订和完善。更重要的是，要把这些法律法规和标准落到实处，加大环保执法力度，要使这些法律法规真正起到引导和规范环境保护的作用。
第四，加强环境保护的体制机制建设。这是一个特别重要的问题。通过体制机制建设，进一步理顺各有关环境保护部门的责权利关系，使各部门分工协作，各得其所，减少扯皮，形成合力。中央和地方各级政府的环境保护部门之间也要建立畅通的管理机制，把环境保护的各项政策切实落实下去。环境保护行政机制有的要适时取消，有的要进一步改进和完善，特别是要进一步完善环境保护的考核机制。在环境保护市场化机制建设上要加快步伐，尽快使污染排放权交易、碳交易机制发挥作用。完善环境影响评价制度、环境突发事件处置机制等。进一步加强环境保护的执法监管。
第五，加强环境保护的政策引导。进一步制定和完善引导环境保护和生态建设的各项政策，包括财税政策、金融政策、投资政策、土地政策、科技政策、人才政策等。通过这些政策的制定和完善，使每一个环境保护主体，包括地方政府、企业、个人、社会组织，感觉到加强环境保护则可以得大于失，忽视环境保护则将失大于得。由此使环境保护成为一种自觉行动。
第六，增加环境保护的要素投入。各级政府都应在财政预算方面抽出一定比例投入到环境保护事业中。包括环境保护基础设施建设、环境能力建设等，都需要有大量资金的投入。当然，不能光指望财政的投入，还要通过其他各种融资渠道，尤其是市场化融资渠道拓宽资金来源。与此同时，人才培养和信息化建设也很关键，也要引起高度重视。
第七，优化有利于环境保护的空间布局。由于环境问题和空间布局密切相关，因此应高度重视人口、产业和基础设施等空间布局的优化。应充分利用主体功能区建设规划，合理布局我国的人口、产业、基础设施建设，同时，要加强国土整治。
第八，加强国内外环境保护合作。环境保护合作包括国内合作和国际合作。因为环境问题具有外部性，因此不同省或市之间、不同县或乡镇之间，一定要加强联防联控。污染物是可以流动的，地下水是可以相互渗透的，一定要搞好协调和统筹，这样才能从总体上达到环境保护的效果。尤其是流域，涉及到上游和下游，要加强上下游之间的合作。在对外合作上，重点要在应对气候变化、防沙治沙、防治海洋污染等方面加强国际合作。
