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城市用地结构不合理城市建设应均衡发展

时间：2013-07-05 作者：　来源：中国网

住房和城乡建设部政策研究中心研究员 王珏林

中国社会科学院金融研究所研究员 易宪容

国家发展改革委经济研究所研究员 陈新年

中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任李景国

主持人：住房问题关系国计民生，是政府和民众最为关心的问题之一。目前房地产调控进入关键期和敏感期，最新数据显示，在“史上最严”的调控措施之下，房价依然居高不下。房地产市场调控究竟难在哪里？如何解决这些难题？

难在工业化、城镇化加速推进，人口聚集效应推高地价，商品住宅用地供应量相对不足，土地制度需进一步改革

主持人：从1998年实施住房分配货币化开始，政府陆续出台了多项房地产宏观调控政策。特别是2003年以来，中央政府几乎每年都出台调控措施，包括“国十条”“国八条”以及最近的“国五条”等。应该说中央政府非常努力，调控效果也是有的，但和百姓期待还有距离。为什么调控这么难？

王珏林：调控确实非常难。我们是工业化发展阶段，跟任何发达国家没法比。人家是工业化定型了，属于工业化后期，而且人家是城市定型了，我们处于大发展、大流动阶段。当前，我们提出新型城镇化，未来10年，城市建设仍然会加快，大量人口集聚到城镇尤其是大城市，必然带来土地价格上涨，从而带来房价的上涨。这是认识房价调控难的一个大前提。

顾云昌：过去10年来，住房需求在改革中史无前例地呈现出大爆发的局面，简直是“千年等一回”，这是经济形势好的体现。但我们对这个大爆发认识不足，准备不足。在旺盛的需求面前，城市商品住宅用地的供应量跟不上，造成了房地产开发量相对于旺盛的需求来说数量严重不足。土地供不应求，价格自然会上涨，实际上，房价过高的主要原因之一就是土地价格高。现在大城市房价中的一半左右是土地出让金。为了保障我国的粮食安全，中央政府提出要严守18亿亩耕地红线，这个很有必要，但客观上影响了城市建设用地的供应量。

建设用地分布不合理也是推高房价的重要因素。现在中国人一半住在城里，一半住在农村，但城市建设用地的总面积只有农村建设用地总面积的1/4。此外，我国城市用地结构不合理，工业用地大概占整个城市建设用地的30%，而发达国家是15%左右。

李景国：有人说18亿亩耕地红线不必守，因为石油对外依存度达50%都没事，粮食为什么不能依赖国外？我不同意，因为没有石油不会乱，大不了不开车，没有粮食马上就乱。实际上，我们并不缺地。要计算建设用地的存量，需要统筹城乡来看。我有一组数据：2004年，我国农村居民人均宅基地面积大概是210多平方米，到了2007年，这一数字变为250多平方米。也就是说，随着城镇化的发展，城市人口增多，农村人口减少，农村人均宅基地面积增多了。按照住建部最高的行业标准，城市人均住宅面积最大120平方米，农村人均最大150平方米，如果能把城乡居民点建设用地存量统筹起来，现有城乡居民点土地存量不仅足够15亿人使用，还能腾出约0.7亿亩耕地。为什么缺地呢？就是没有做好城乡统筹、地区统筹。

政策调控效果不好，其中有一个很重要的原因是底数不清。1985年搞过一次房屋普查，以后再也没有做过。现在底数不清，又没有长远的战略规划和设想，所以制定的政策往往没有针对性。我们建议要搞战略性规划，在搞城镇化规划时，应把房地产的发展搁进去。

主持人：是否可以采取一些措施，改变建设用地分布不合理的现状呢？

李景国：可以采取建设用地市场化来解决这个问题。主要从两个方面着手：一是给农村宅基地确权，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村居民点建设用地指标买卖和由乡到城流动，即可以像重庆那样搞“地票”。二是制定激励农民腾退废弃宅基地的配套政策，建立建设用地市场，不能让农民吃亏。不过，最重要的是在农村建设用地流转市场化过程中，如何守住耕地的红线，需要进一步探索，这也考验着管理者的智慧。

王珏林：我不太同意这个观点。用“地票”来调节建设用地指标，只会让指标越来越多地向大城市集中。目前，北京、上海、广州的城市规模已经很大了，城市越大承担的风险就会越大。

我们的城市建设发展到现在这个阶段，大、中、小城市比例不均衡，东、西部分布不均衡，在这种情况下，只能采取疏散的方式。比如北京，需要建卫星城。如果建成了卫星城，形成产业转移、投资转移、人员转移，那大城市的建设用地需求就会下降，土地价格也就会随之下降。所以，城市建设还是要均衡发展，城乡并重、大小并重、东西并重。

难在土地出让金等税费是地方政府财政收入主要来源，是地方经济发展重要支撑，一时难以替代

主持人：加强了城乡土地统筹规划，增加建设用地供应量，降低土地价格，是否就能解决高房价的问题呢？

顾云昌：恐怕没有那么简单。现在问题的关键在于，土地开发是地方政府财政收入的主要来源。很多地方政府的财政收入当中，少说有60%是土地出让金和房地产税收。今年1—4月，中央财政收入下降了，地方财政收入却上升了，就因为房地产销售增加了很多。所以，不出卖土地，财政就没钱，建设就没钱了，城市公共社会保障建设就跟不上，连公务员的工资可能都成问题。

王珏林：土地财政跟官员政绩相连，考察干部主要看经济增长，必然会给官员带来压力。财权和事权是相应的，要干事就得有钱，现在地可以批租，当然会想办法卖地赚钱。

主持人：目前，上海、重庆两地在做房产税试点工作，未来房产税试点城市可能要扩围，有学者指出，房产税可能替代土地财政成为未来地方财政的主要来源。各位怎么看？

王珏林：利用房产税来调控房地产市场是一个方向。因为房地产市场要真正成熟起来，就要脱离行政管理，就得建立市场管理制度。从发达国家看，市场管理手段靠什么？主要还是税收。现在重庆、上海在试点，主要还是“浅试水”，整体操作意义不是太大，对重庆和上海房地产市场发挥的管理作用也非常有限，但是能够为将来的试点提供一些可供借鉴的经验和方法。但这里面涉及一个复杂的问题，政府已经收了70年的钱，现在又要收各种税，这合理吗？所以在方案设置上不能为了收税而收税，而是要做细密、全面的考虑，要考虑大多数人的利益和承受能力。

顾云昌：政府土地财政的体制一下子改变不了，因为还没有其他成熟的税收能够代替它。物业税涉及面很广，一时开征不了，而现在试点的房产税也难以替代土地出让金。以上海为例，一年的房产税收才20亿元，而一年的土地出让金是1000亿元。目前，各地政府缺乏经济来源，要靠出卖土地发展经济，我们要客观理性地分析土地财政的作用。我国没有财富的原始积累，也不可能像西方那样，通过掠夺别国的财富来搞城镇化建设。那我们的财富从哪儿来？实际上就是靠土地财政。土地财政使我们短时间内积累了大量财富，支撑着我国的政府运行和经济的发展。现在城市要发展，要搞基础建设，要改善居民的居住条件，包括承办奥运会、世博会这样的大活动，前提都是有财政支持。所以，我总觉得，我国的房地产市场改革恐怕还得是渐进式的，急不得，这是一个历史过程。

难在我国产业结构不合理，居民投资渠道狭窄，房地产市场成为投资投机主渠道，金融改革需跟上

主持人：除了土地价格、土地财政之外，还有哪些因素在削弱调控政策的力度？

易宪容：我认为，房地产投资投机过热才是房价高企、难以调控的根本原因。现在的房地产市场投资投机盛行，挤出了正常的消费需求。这会导致四大问题：一是产业结构全面退化，军工企业、服装企业、玩具企业等相当部分人都去做房地产，而不是创新、转型。二是金融风险累积。房价大幅上涨是10年来中国银行金融杠杆推高的结果。朱基做总理的时候，我国信贷5年只有6.75万亿元，而2008—2012年银行信贷加上社会融资，总额达65万亿元，就是说增长了10倍。若房价持续上涨，不会出问题，但逆周期时，问题就来了。最近温州和鄂尔多斯房价开始下跌，就是苗头。全国都出现这种情况的话，问题就会很大。三是由于房价飙升，住房成了很多民众心目中财富增长最快的工具，民众就会千方百计地持有住房，导致社会财富短时间内向少数人聚集，加剧了社会的贫富分化。四是住房市场发展跟其他发展有一个不同，土地属于国家所有，房地产开发商垄断了房屋开发权，但住房产品是市场化的，这就容易导致权力寻租、权钱交易。这四大问题对经济产生了相当不好的影响。

陈新年：银行信贷是推高房价的因素之一。我们现在出台很多针对开发商贷款的调控政策，如资本金必须达到一定比例，目的是降低房地产业对银行的过度依赖，但对买房者信贷的要求并不严格。银行由于利益的驱动，对于按揭者的信用状况一般是睁一只眼闭一只眼，对买房者出示的收入证明并不认真核实，认为有房子做抵押，就是优质产品。所以，房价居高不下有银行推波助澜的成分。

主持人：这种情况有没有办法改变呢？

易宪容：办法是有的。第一，要把中国住房市场的性质用法律方式界定清楚。到底住房是干什么的，是消费品还是投资品？投资品有投资品的政策，消费品有消费品的政策。比如说，保障性住房占10%，消费性占70%，投资性占20%，要给出不同的政策。第二，通过金融杠杆和税收杠杆，把住房的投机投资功能去掉，如果80%的住房是不能赚钱的，房地产市场就能够健康发展，能够成为未来中国经济增长的动力，李克强总理所说的城镇化也就能实现。

顾云昌：目前，我们缺少好的金融产品，投资渠道不畅，金融业发展严重滞后。房地产市场只要存在就会有投资，杜绝不了，但确实需要限制。民众的钱要保值增值，实业和金融都要壮大起来才好。

难在前一阶段保障房建设相对滞后，监管不力，保障房及相关制度建设亟待推进

主持人：房价在上述诸多因素作用下居高不下，那怎样才能满足中低收入者的安居乐业梦呢？

顾云昌：关键是要发展保障房。在北京、上海，所有人都买得起房是不可能的，世界上没有哪个国家所有人都买得起房。只不过在我国的北京、上海等地，买不起房的人比例更高，所以就需要政府出面建保障房。建多少合适呢？在小县城，买不起房的人的比例低，保障房占比在5%10%就够了，在北京可能就得30%40%。但是，我们现在的保障房比例有问题。

李景国：搞保障性住房，老百姓很支持，还能拉动经济。我们说到“十二五”末，保障房占比要达到20%，但我国买不起房的低收入者的比例绝不止20%。我们去调查保障房建设，听说云南建得不错，去看了看，只有一个县达到了20%，许多地方尚未达到。保障房必须跟上，如果跟不上，社会矛盾就会很大。

主持人：如果建保障房既可以拉动经济又可以解决民众的住房需求，为什么我们的保障房建设还很滞后？怎么解决这个问题？

王珏林：这几年，房地产市场发展太快，政策制定跟不上形势变化，导致两个后果：一是政策缺乏连续性，形不成合力，对房地产市场的调控效果甚微；二是保障房的划分太细太碎，两限房、经济适用房、公共租赁房、廉租房，名目太多，其实目的就是一个，解决住房问题，所以应该“四汇一”，就是公共租赁房。统一名目之后，还要做好管理。首先要解决保障房分配的问题，分配要公开透明，要建立一个统一的合理的分配制度。其次要做好基本保障，满足低收入人群的基本住房需求，就是要兜住底。最后就是监管，制度设计再好，如果缺乏监管也很难形成实效。土地、住建、财政、税务等部门，都要把监管工作做到实处。

陈新年：1998年开始的住房制度改革，当时的总体设计方向是对的，但是有缺陷。当时提的方案10%是廉租房，供给低收入人群，就是指老弱病残群体；20%70%是经济适用房，另外的20%是配套市场。实际上，问题就出在这个设计上，因为经适房有两重属性，一种是保障房的属性，一种是商品房的属性，现在后一种属性凸显，前一种属性的作用没有发挥好。我们要建多少套商品房，多少套保障房？保障房、经适房是售还是租？都没有明确的说法。我建议取消经适房、两限房等，就建立两个体系：保障房只租不售，政府要保证其占比在30%，另外的就推给市场。

顾云昌：保障房是售是租并不是最核心的问题，关键是要布局合理、管理得当。我们现在提出新建3600万套保障房，在过去若干年欠账的情况下，这是必要的，但在实施过程中出现了不少问题，有虚报新建数量的，有因配套不足和质量问题而租售不出去的。这就涉及考核指标的问题。考核指标要以人为本，最好的指标是：每年每个城市解决了多少困难家庭的住房问题。首先把这个城市有多少需要保障的人搞清楚，同时建立起轮候制度。每年把要保障的人名单公布出来，承诺多长时间内解决他们的住房问题，通过什么途径来解决，都要公开透明，要有清晰的安排。中央要抽查，到底解决了没有。至于地方政府根据财力每年安排新建多少保障房，补贴多少，都是灵活的，不用管得太细。

难在房地产市场出现的问题是社会经济体制中出现问题的反映，房地产市场健康发展，既要调控，更要改革

主持人：“十二五”期间政府会大力推进保障房建设，是否意味着以后房价会跌？

王珏林：恐怕未必。因为房价问题不仅仅是房地产的问题，而是跟整个经济大环境、大方向、大目标紧密相关。现在不仅是房地产市场，任何市场、任何物价都在上涨。房地产的好坏取决于经济的好坏，而房地产的发展也决定经济的发展，两者互为因果。房地产业的发展关乎着水泥、钢铁、机械等实体经济的发展，也影响着我们的用工市场，可谓“牵一发而动全身”。未来房地产调控的压力依然会很大。

顾云昌：宏观经济和房地产是正相关的。一方面要使房价下降，一方面要稳增长，这是矛盾的。今天房价已经到了高位，真要突然大幅下降，中国经济就会出问题。美国的房价平均下跌了30%，导致全球金融危机。我到西班牙去，西班牙房价平均下降了20%，西班牙的失业率达到了20%多。在这种情况下，只能让房价合理回归。我认为让房价回归有两种方法：一是房价直接下降，房价下降以后经济就下降了，这种方式不可取；还有一种是相对降价，即房价收入比下降。只要房价的涨幅低于收入的涨幅，就相当于回归了，实际上2011—2012年就是这种情形。这样以时间换空间，就可以做到合理回归，也就是软着陆。

好多人希望房价直接下降。但在任何国家，即使房价下降了，低收入者依然买不起房子，反过来房价下降了，经济下降了，导致那些本来买不起房子的人连工作都没了。所以，房价、物价还是要保持平稳。只要今后收入每年增长8%10%，高于房价增长，就会慢慢地向合理方向靠近。我认为这是比较可行的，房价突然大跌将是中国经济的灾难。

李景国：房地产的发展关乎经济社会发展全局，一定要预防“泡沫”的发生，现在有些地方有了些苗头。房地产发展是个综合问题，不能就调控论调控，而是要深入进行改革，尤其是要加快土地、财政、金融等体制改革，做到五个协调：一是和金融的发展要协调，要预防金融出问题；二是和城镇化要协调；三是要和土地市场相协调；四是要和居民收入的增长相协调；五是和保障房的建设要协调。这样才能最终让房地产业走上健康可持续发展之路，这才是人民之福。（《时事报告》杂志社供中国网稿件）

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