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土地使用效率或写入城镇化方案

时间：2013-09-09 作者：　来源：中华建筑报

新型城镇化方案正在逐步明确土地制度的相关改革原则。记者了解到，土地使用效率，或作为一项指标写入规划中。国土部亦在酝酿包括“土地使用效率”等指标的存量用地管理新规，将来存量用地的交易、开发、建设，或与新增建设用地区别管理，存量用地原使用权所有方，将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。

95万亩地闲置

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯介绍，新型城镇化更倾向于集约、绿色，不再像过去只是通过土地的平均扩张推进城镇化，而更多的是挖掘现有的土地潜力，提高单位土地产生的效率。之前，国家发改委曾就城镇化规划向其征求过意见。

在中国土地学会副理事长黄小虎看来，建设用地的供需缺口，使得提高土地使用率成为“当务之急”。国土部内部统计数据显示，近年来全国每年实际新增用地超过1000万亩，超出当年计划指标300万亩— 400万亩，供需缺口在1/3以上。

一方面是土地供需缺口较大；另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不优等的情况。

与此同时，城镇化用地粗放还表现在：城镇工业用地供给较高，利用效率偏低。国土部副部长胡存智曾在国土部的一个内部刊物上撰文解释，我国城市内工业用地面积占比一般在25%以上，有些甚至超过35%，远高于外国15%的水平。全国工业项目用地容积率仅为0.3至0.6，而发达国家和地区一般在1.0以上。

此外，农村建设用地的闲置和粗放利用问题十分突出。黄小虎说，2010年，农村居民用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地的2.4倍。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村‘空心化’和住房闲置现象较为普遍。

另外，全国建设用地的闲置情况十分突出，公开数据显示，全国现有城乡建设用地2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。截至2012年8月31日，全国共有闲置土地1.27万宗，95万亩，用地紧张的东部地区分别占49.3%和42.6%。其中，闲置2年以上的土地占57.3%。

“此前城镇化的推进模式较为粗放，为确保经济增速，政府不得已采取宽供应的方式。”中国人民大学教授严金明介绍。

盘活存量为重

魏后凯透露，有关部门已经注意到上述问题，并将在新型城镇化之后予以改变。

“国家发改委找我们专家组讨论过全国城镇化规划。”有关参会人士介绍，“单位土地的使用效率已经作为一个重要指标写入城镇化规划中，也就是说的满足新型城镇化的土地要求，更多的是挖掘现有的土地潜力、人口密度以及单位土地产出效果。”

不过，魏后凯也称，规划出台后，国家还要出台具体实施方案和实施细则，否则规划很难落地。

此前，为适应新型城镇化发展的新要求，国土部专门成立了土地管理制度改革研究小组，历时10个月，在对11个省份的50多个城市进行调研后，目前已初步形成7个方面27条土地管理制度改革建议。

一位接近国土部的知情人士介绍，改革建议版本的方向，就是建立一个城镇化推进和节约用地相协调的机制，把解决土地供需矛盾的核心放在存量用地的开发上。

“失地农民进城后的社保、公共服务等一篮子保障性措施还未健全，小产权房短期内也很难解决。”上述接近国土部的人士表示，“从短期看，城乡二元的结构不会改变，集体土地直接入市的窗口也很可能不会迅速开通，但为促进农地的集约，集体土地内部的流转会加快。”

以日前备受关注的温州的土地改革为例，仍然把土地流转的范畴限制在农村户籍和集体建设用地上，促进集体土地的集约利用。严金明也表示，在征地成本增加、难度加大的背景下，后续解决土地供需的关键还在于存量、低效用地的开发、利用。

10省试点再开发

在以存量用地开发为核心的土地利用背后，国土部土地管理制度改革研究课题小组成员、国土部规划司副司长刘国洪指出了三条要点，一是提高存量用地在建设用地供应总量中的比重；二是逐步扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖；三是加快建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系。

上述接近国土部的人士介绍，国土部将通过控制新增建设用地计划指标，利用各种机制、制度，鼓励大家加大存量用地开发。国土部力推存量用地管理新规的原则是“放权让利”，未来存量用地的交易、开发、建设或与新增建设用地区别管理，存量用地原使用权所有方，将有望直接参与到存量建设用地的开发过程中。

在严金明看来，一段时间以来，对于工业用地增加容积率、增加楼层的情况，可以不交土地出让金，以此提高企业节约利用的积极性。

实际上，广东省早已进行了盘活工业存量用地的试点，并且得到了国土部的高度评价。2008年至今，广东省共完成“三旧”（“旧城镇、旧厂房、旧村庄”）用地改造15.1万亩，其中对旧厂房、旧工矿废弃地的复垦利用占到1/3左右。

据广东省国土资源厅执法监察局局长李师近期透露，下一步国土部或把广东改造工矿企业存量用地的经验推广至全国。目前，浙江也已经申报试点。

据悉，国土部已经制定了一个集约节约用地的考核评价标准，并将在一定的范围内试行，未来将逐步建立起用地效率的评价和考核制度。（东 方）

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