资源型城市转型是转变经济发展方式的必然要求，是建设生态文明的有效途径。据统计，目前我国有资源型城市118座，占全国城市总数的18%，涉及总人口1.5亿人[①张雪梅：“关于加快推进资源型城市转型的几点思考”，《改革与战略》，2010年第6期。]。其中煤炭城市63座，有色金属城市12座，黑色冶金城市8座，石油城市9座。2008年、2009年国家发展改革委共明确了44个资源枯竭型城市。其他资源型城市也在纷纷谋划转型。但当前国内经济下行给资源型城市转型带来了挑战。基于此，我们赴陕西榆林市进行了实地调研，通过走访企业、与市有关部门领导、企业负责人进行座谈等方式，了解了当前经济下行背景下资源型城市转型面临的难点，以及地方政府和企业的政策诉求。

陕西省榆林市是我国西部典型的以能源化工为主导的新兴资源型城市，其经济社会发展状况在资源型城市中具有一定的代表性。该市目前已发现8大类48种矿产，潜在价值超过40万亿元，特别是煤、气、油、盐资源富集一地，开发潜力巨大。2012年，全市生产总值达到2769.22亿元，增长12.0%，经济总量连续8年居陕西省第二位；实现煤炭产量3.2亿吨，占陕西省产量的66.8%，占全国产量的8.77%，产煤量居全国第二，仅次于鄂尔多斯。近年来，榆林市政府提出“加快大转型、实现新跨越、建设幸福榆林”，力求加快城市转型。

一、经济持续下行给资源型城市带来了显著影响

自2010年二季度以来，我国经济一直下行，虽然2012年四季度出现了小幅反弹，但2013年一季度经济又重回下行通道，且此趋势还在持续。经济下行使原材料、能源等行业产能过剩日益凸显，对产业结构单一的资源型城市带来了严重冲击，影响程度甚至超过了2008年。下面主要以榆林市为例来说明。

（一）地区经济特别是工业产值增速明显趋缓

2012年榆林市地区生产总值同比增长12%，比上年回落3个百分点，比陕西省低0.9个百分点；规模以上工业企业总产值增长17.9%，比上年回落20.7个百分点。2013年第一季度，地区生产总值同比增长8.5%，比上年同期回落2.8个百分点；规模以上工业增加值增长9.0%，同比回落4.6个百分点；固定资产投资增长29%，同比回落1.7个百分点；社会消费品零售额增长12.1%，同比回落5.7个百分点。

（二）主要工业产品价格和产量增速大幅下降

受经济不景气影响，2012年榆林市原煤市场价平均下降200元/吨左右，其中块煤平均销售价格为460元/吨，较去年同期下降了130～200元/吨；沫煤平均销售价格为300元/吨，较去年同期下降了110～180元/吨。电石价格每吨下降了1100元左右，硅铁价格每吨低于成本150元，兰炭价格每吨下降了100元左右，聚氯乙烯价格每吨下降了980元，甲醇价格每吨下降了550元左右。

16种主要工业品中，合成氨、氮肥、玻璃、铁合金产量与2011年相比分别下降了2%、1%、5.6%、0.9%。除原煤、原盐、电石外，其他13种工业品的产量增速都低于去年同期，其中水泥增长29.6%，同比回落186.2个百分点；聚氯乙烯增长56.5%，同比回落120.9个百分点；合成氨、氮肥、玻璃、烧碱增速分别同比回落36.6、35.3、28.5、127.8个百分点。

（三）节能减排压力有所减轻，但仍然较大

2012年上半年，榆林市规模以上工业综合能源消费量1171.0万吨标准煤，同比增长11.0%，较一季度下降3.8个百分点；全社会用电量92.5亿千瓦时，同比增长9.2%，较去年同期增速下降16.3个百分点，在一定程度上缓解了节能减排压力。但由于GDP增速大幅回落，加上2012年二季度中央和陕西省采取了一系列稳增长措施，促使榆林市兰炭、电石、金属镁等高耗能行业加快生产，单位GDP能耗增加。此外，原来未纳入能耗统计的企业自备电厂用电也逐步纳入单位GDP电耗统计，导致单位GDP能耗进一步增加。2012年下半年榆林市政府加大了节能减排力度，使得2012年全年单位GDP能耗同比下降3.6%，二氧化硫排放量较上年削减2.2%，氮氧化物削减1.56%，化学需氧量削减2.4%，氨氮削减1.72%，基本完成了年度节能减排任务。

（四）企业普遍开工不足，亏损严重

目前，除了金属镁、煤焦油加氢、烧碱等少数产品盈利外，榆林市绝大多数能源化工企业都处于亏损状态。据统计，2012年全市规模以上直报工业企业共亏损182户，亏损企业户数较去年同期增加68户。其中化学原料及化学制品制造业亏损41户，石油加工炼焦业亏损39户，煤炭开采和洗选业亏损42户，电力、热力的生产和供应业亏损14户，分别占该行业规模以上直报企业数的75.9%、54.2%、15.1%、42.4%。且有不少企业停产，据统计2013年一季度全市累计停产175户，其中煤矿93户，洗煤厂9户，炼焦厂11户，其他62户。

二、经济下行背景下资源型城市转型的主要难点

经济持续下行一方面增加了资源型城市转型的动力，但另一方面也为转型带来了以下难题。

（一）煤化工产业产能过剩增加了转型的压力

2012年榆林市共安排重点能化产业项目49个，年度计划完成投资337亿元。其中，延长西湾煤化工综合利用、神木年产120万吨电石循环综合利用、府谷30万吨合成氨及52万吨尿素等新兴煤化工示范项目是建设的重点。但据资料显示，目前焦炭、合成氨、电石、甲醇等传统煤化工产业产能过剩30%。单纯从产量和产能对比角度考虑，2010年全国电石、合成氨和甲醇的开工率分别只有48.73%、82.72%和40.99%。[②杨智璇、班允浩：“煤化工业‘十二五’时期的产能过剩防范问题研究——基于山西、陕西和内蒙古煤化工行业的调研”，《财经问题研究》，2011年第10期。]如今在经济下行压力下，暂停审批三年的煤化工项目又重新启动，进一步加剧了产能过剩矛盾。同时，在全球经济低迷背景下精细化工等下游产品需求不足，也使煤制烯烃、煤制乙二醇、煤制二甲醚等新型煤化工行业产能过剩风险不断显现。

（二）地方财政收入增速放缓限制了转型的能力

资源型城市的典型特征是经济结构单一，财政收入高度依赖于资源型产业。以榆林市为例，财政总收入的76.7%来自于资源性行业，其中煤炭行业占47.3%，石油行业占21.3%，电力行业占5.4%，天然气行业占2.6%。且资源性行业财政收入中95%左右来自于资源采掘业和初次加工业。产业结构高度单一，使财政收入受经济增速下行和市场需求影响很大。2012年，榆林市财政总收入增长19.3%，同比下降19.9个百分点；地方一般预算收入增长22.1%，同比下降21.5个百分点。财力增长情况直接影响到政府对工业节能降耗和清洁生产补贴与奖励、企业技术改造和技术创新、传统工业结构调整和转型升级等，以及医疗、教育、职工再就业培训、住房和社会保障等的投入。

（三）民生就业压力加大恶化了转型的社会环境

经济增速下滑使以能源等资源性产业为主的资源型城市普遍面临企业开工不足、亏损停产的问题。据榆林市某企业负责人反映，目前企业停产的损失巨大，每个月用于支付国有企业工人工资、固定资产折旧和管理费等的净支出就达到200万元到300万元。若经济形势持续低迷，企业将无力支撑，会产生大量企业倒闭、工人失业等现象，并波及到上下游产业，对社会稳定带来冲击。

（四）民营企业遭受较大冲击削弱了转型的活力

民营企业具有敏锐的市场嗅觉和灵活的经营机制，是实现资源型城市转型的重要力量。但受原材料价格大幅波动、劳动力成本上涨、外贸形势趋紧等因素冲击，民营企业的经济效益受到严重影响。调研中发现，榆林市的大多数国有企业由于盐、煤等原材料采掘成本低，且有规模经济优势和上下游产业链整合的循环经济优势，在经济形势低迷、产品价格下跌的情况下仍有利润空间，但民营企业普遍面临亏损，生产经营难以为继。据榆林市能源局反映，目前关停的煤矿绝大部分都是民营企业。

（五）高级要素的流失和缺乏降低了转型的效率

资源型城市大多处于边远落后地区，在吸引人才和技术方面本来就不具有优势。经济下行使地方财政越来越困难，企业效益下降，在吸引高级要素方面缺乏资金，原有的高级要素存量也面临大量流失的风险。调研中发现，榆林市的企业普遍面临招工困难，高技术人才严重缺乏。以某国企煤化工项目为例，该项目目前招到大专以上学历的技工520人，但企业需求是1320人，存在较大的缺口。企业负责人反映，由于榆林工资较低，生活成本又相对较高，对煤化工高级人才和技术骨干缺乏吸引力。

（六）稳增长压力下地方政府节能减排意识弱化不利于转型

在经济下滑背景下，出于稳增长、保就业考虑，资源型城市对节能减排要求有所放松，出现监管放松、污染反弹等现象。一些地方政府为了保增长纷纷通过上马高耗能项目来发展经济，使得能源消费过快增长，污染排放增加，阻碍了转型。以榆林市为例，为拉动经济增长，2012年全市的兰炭、电石、金属镁等高耗能产业产量呈两位数的高速增长，而占生产总值份额较大但GDP能耗较低的油气产业却增长相对缓慢，其中原油产量仅增长7.3%，天然气产量仅增长6.1%，导致GDP能耗增加。

三、新形势下促进资源型城市转型的政策建议

资源型城市能否在经济下行背景下顶住压力和挑战，顺利实现转型，关系到我国资源安全和社会稳定，需引起高度重视。为此，就新形势下如何推进资源型城市转型提出以下建议。

（一）对全国资源型城市进行摸底调查和科学分类

由于资源型城市的资源类别、发展阶段以及在全国能源总体战略部署中的地位不同，因而其转型的路径、手段也不同。要按照因地制宜、分类指导的原则，统筹安排资源型城市的转型工作。首先，对全国资源型城市进行摸底调查和科学分类，从资源类别（煤炭、石油、有色金属等）和发展阶段（成长期、衰退期、枯竭期）等多维度进行分类。接着，针对不同类型的资源型城市设计不同的支持政策。然后，在每一类资源型城市中选择若干有代表性的城市进行试点，在资源定价、资源产权制度改革等方面进行探索，待条件成熟时向全国推广。

（二）继续深化资源价格改革，配套完善税收政策

长期以来，资源型城市多处于低价输出原材料、高价购入制成品的“双向失血”状态。资源价格未能反映资源稀缺程度、环境治理与生态修复成本，导致资源浪费。在经济下行背景下，通胀压力减轻，正是进行资源价格改革的有利时机。一是要分领域稳步推进资源价格改革。可以借鉴煤炭和原油推进市场化改革的经验，逐步推进成品油、天然气、矿产资源等的价格改革，建立能真实反映资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制。二是要配套完善税收政策。在资源税方面，要在原油和天然气税赋改革基础上，逐步将煤炭及其他资源产品（如稀土）纳入从价计征范围，同时提高资源税率。在环境税方面，可先考虑在局部地区进行试点，对特定主体排放废水、废渣、废气行为开征环境税，其收入划入地方财政，用于环境治理与修复。另外，对“三高”企业实施差别化的高税率，对“三高”产品出口降低甚至取消出口退税政策，同时对节能环保产品给予一定的税收优惠和减免政策，引导产业绿色低碳发展。

（三）针对资源型城市的实际困难在财政政策上给予适当倾斜

资源型城市尤其是处于衰退期或枯竭期的资源型城市地方财力有限，难以支撑其转型发展。在当前经济下行背景下，地方财政收入增速放缓，支持城市转型的能力更加有限。因此，可针对资源型城市的实际困难给予适当财政支持，帮助其顺利实现转型。一是完善针对资源型城市的财政转移支付制度。在对资源型城市进行调查摸底的基础上，加大中央对资源型城市的税收返还力度，逐步建立资源输入省对相应的资源输出省的横向转移支付制度或补偿机制。二是增加资源型城市中央和地方共享税的比重，适度提高地方政府的财力水平，切实解决生态治理、扶贫开发等突出问题。三是设立资源型城市可持续发展基金，基金的来源可从征缴的资源税中提取部分，从资源型城市上缴中央的两权价款、矿产资源补偿费等非税收入中拿出一定比例，专门用于资源型城市资源深度转化和综合利用、培育接续替代产业等，切实促进资源型城市的转型发展。

（四）加快推进政绩考核制度改革

改革现有以GDP为中心的政绩考核制度，对资源型城市转型发展很重要。摈弃以往单一以GDP为衡量标准的评价体系，对资源型城市区别对待，采取差别化的政绩考核标准，调整考核指标的优先序，弱化经济增长指标，强化环境保护、生态修复、社会保障、居民就业、接替产业发展等民生和转型发展指标。推进资源型城市政府职能的转变，从“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”转变，提高行政审批效率，强化自我监督和管理，构建公共服务型政府。可考虑选取若干典型的资源型城市进行试点，建立资源型城市可持续发展评价指标体系，按其实际得分作为评价政府政绩的标准。

参考文献

〔1〕刘学敏：“关于资源型城市转型的几个问题”，《宏观经济研究》，2009年第10期。

〔2〕时慧娜、魏后凯：“‘十二五’时期中国资源型城市援助政策的调整思路”，《经济学动态》，2011年第2期。

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〔5〕王树义、郭少青：“资源枯竭型城市可持续发展对策研究”，《中国软科学》，2012年第1期。

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〔7〕杨智璇、班允浩：“煤化工业‘十二五’时期的产能过剩防范问题研究——基于山西、陕西和内蒙古煤化工行业的调研”，《财经问题研究》，2011年第10期。

〔8〕王立国、王晓姝：“理性发展现代煤化工行业的思考——基于防范产能过剩风险的视角”，《宏观经济研究》，2012年第1期。

〔9〕王军、刘博昕：“经济下行中的政策选择”，《中国金融》，2012年第16期。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“我国资源型城市可持续发展研究”课题组

课题负责人：曹小奇 杜少牧

课题协调人：李佐军 张智祥

课题组成员：卫 宏 张鲜堂 张诗雨 周健奇 张 帆

执笔：李佐军 张 帆

作者： 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“我国资源型城市可持续发展研究”课题组（执笔：李佐军 张帆）