现代水利周刊：您认为，哪些因素导致了这些问题的出现？

程晓陶：城市洪涝频发，固然与气候变化背景下局部短历时强降雨增多有关，但更多的则是城镇化进程中洪涝风险增大的体现。快速城镇化打破了区域之间、人与自然之间基于水的脆弱平衡，而现行管理体制和运行机制与发展需求之间的矛盾也日益突出。

需要指出的是，欧美发达国家和地区，工业化、城镇化经历了较长时期，城市新区的开发有较充分的规划、论证阶段，政府只有通过融资、贷款，先建好了地下的基础设施，土地才能卖出好价钱，这是促成“先地下、后地上”开发模式的利益机制。而我国的快速城镇化在一定程度上依靠“土地财政”的支撑，城市非理性扩张的现象普遍存在。政府需要通过“卖地”来满足城市发展与运行的财政需求；对开发商来说，越是低洼易涝的地块越有人抢，因为拆迁负担相对较轻，开发投入回报较快，必然使得一座座城市都难以摆脱“先地上、后地下”的发展模式。这些都会导致侵占河湖洼地现象层出不穷，与排水管网相衔接的河湖水系调蓄与行洪能力不足，一些已建的排水系统也因失去了固有的承水区而陷入涝水无处可排的困境。表面光鲜的城市在面对暴雨洪涝时十分脆弱。

因此，可以作出一个基本判断，大规模且进程迅猛的城镇化，必然导致洪涝风险的显著增长，而这一由于快速城镇化导致的失衡过程还远未结束。我国是世界上最大的发展中国家，城镇化所带来的压力与挑战，要远大于发达国家。除非对流域治水方略作出适时调整，使城市防洪治涝系统建设新增能力足以抑制因城镇化而加重的洪涝风险，否则城市水患仍将处于持续恶化中。

自2013年国务院的《通知》和《意见》发布后，我国城市排水治涝防洪工程体系建设的热潮正在兴起，从规划、设计到建设、运行，发挥作用尚有待时日。大型基础设施体系建设的共同特点，是其建设期间功能反而降低，就像地铁建设期间交通更为拥堵一样。只有当合理规划的城市防洪治涝系统切实建成并发挥效益之后，这一趋势才可能得以逆转。

4要抓好城市防灾减灾工作的重点

做好城市防灾减灾工作，要关注有关国际组织的动态，研究城镇化建设面临的“灾情”，同时抓好三件“大事”。城市洪涝风险的显著上升需要我们全面探讨与我国国情相适应的防洪减灾、化害为利途径

现代水利周刊：在城镇化快速发展背景下，我国防灾减灾工作要抓好哪些重点？

金磊：作为城市规划的编制者，首先要关注有关国际组织的动态和报告。世界气象组织2014年4月表示，建模分析表明，在2014年第二季度结束之前，极有可能出现厄尔尼诺现象。2014年3月中旬，美国国家海洋和大气管理局预测，估计厄尔尼诺现象在2014年夏天发生的概率达50％。2014年3月末，联合国政府间气候变化专门委员会也发布了气候变化对人类和生态系统影响的最新报告，强调从防灾减灾上改进气候变化经济模型势在必行。2013年9月中旬，瑞士再保险公司发布报告指出，全球范围内受到水灾威胁的人数超过任何其他自然灾害，其中亚洲城市面临水灾害威胁的人数最多。

其次，要研究城镇化建设面临的“灾情”。城镇化建设是否合理，不能以速度快慢为标准，重在城镇化的健康质量和是否能够可持续发展。城镇化应是工业化的加速器，农业现代化的引擎，信息化的载体，健康的城镇化还要促进它们之间协调发展。2008年汶川地震、2013年芦山地震等无情的灾害，暴露了当下中国尤其是西部城乡防灾减灾能力的脆弱。事实上，灾难在使山河破碎、生灵涂炭的同时，也让人们反思生态安全的价值，重新认识灾害风险。

此外，要正视我国新型城镇化建设中的防灾减灾问题，至少还要抓好三件迫切的“大事”：

其一，应制订城镇化综合防灾规划条例。尽管近10年来，各级城市总体规划中都包含防灾规划篇，但其并未在城市防灾规划建设中起到实际作用。这不仅源自规划本身欠科学、欠深入，也由于它尚未与城市总体运行的应急管理体系衔接，此种状况必须改变。

其二，城镇化建设要抓住时机，改变“农村不设防”的窘迫局面。新型城镇化建设以提高质量、保障健康安全发展为前提，但广大农村地区，往往缺少安全的设防，存在不抗震、不防火、无法应对地质灾害等隐患，这些都成为城镇化发展的障碍。为此，有必要选择合适的示范区开展农村防灾减灾工程设防研究。

其三，城镇化安全建设要借鉴灾害经济学的思路，促进灾害保险的落实。如何探索城镇化与农村的大灾风险分散机制，探索自然灾害条件下的城镇化保险思路，针对农民及乡镇设计可行的灾害保险险种等，都需要拓展思路。

现代水利周刊：那么，在水利防灾减灾方面，又应该注意哪些事项呢？

程晓陶：“城市排水防涝等基础设施建设滞后、调蓄雨洪和应急管理能力不足”的问题，已引起我国政府的高度重视。2013年9月，国务院下发的《意见》明确要求“完善城市防洪设施，健全预报预警、指挥调度、应急抢险等措施，到2015年，重要防洪城市达到国家规定的防洪标准。全面提高城市排水防涝、防洪减灾能力，用10年左右时间建成较完善的城市排水防涝、防洪工程体系”。然而，由于前期基础设施建设“欠账”太多、城市洪涝风险显著上升，我们迫切需要充分认识完成这一任务的艰巨性和复杂性，深入了解城市洪涝特性随城镇化进程的演变趋势，并全面探讨与我国国情相适应的防洪减灾、化害为利的途径。因此，有几点需要强调：

第一，城市基础设施建设是一项长期而艰巨的任务，必须做好打“持久战”的充分思想准备。在制定实施方案中，要克服急于求成的思想。强调打“持久战”是为了更踏实地做好基础性前期工作，将长远规划编制与短期重点治理更好地结合起来。

第二，在长远规划编制中，要将城市发展与城市防灾目标有机结合。尤其是在城市河湖水系综合治理的专项规划中，如何通过体制、机制创新，综合运用行政、法律、经济、技术、教育等手段，集合市政、水利、环保与园林等相关部门各自优势，统筹考虑城市防洪治涝与资源、环境、景观、生态方面的需求，编制出先进合理、能经数届政府持续推进的规划，是迫切需要研讨的问题。

第三，在短期重点治理中，要针对关系民生、制约发展的瓶颈问题，探索与当前国情相适应的、能够最大限度整合现有可用资源的运作模式。尤其在城市治涝方面上，目前多数城市编制的规划，实际上只能定位于重点项目的实施计划。为此，不仅要将相关专业部门的专项治理活动协调起来，而且要动员全社会的力量，使政府机关、企事业单位、居民小区等各尽其能，分散采取雨水源头治理措施，减轻排水系统负担，并尽可能利用好雨洪资源。同时，通过完善城市防汛应急预案编制，强化应急预警与全民应急响应体制，来减轻城市暴雨洪涝的伤亡、损失与其他不利影响。

第四，为了保证基础设施建设规划与实施计划的合理性与可行性，要在方案编制与论证环节上严格把关，以最大限度地避免不必要的决策失误。尤其是各类涉及河湖水系的基础设施建设规划与实施方案，各相关责任部门在规划编制阶段，就要吸纳水利专家的意见和建议，并最终使方案得到水行政主管部门的认同。同时，水利系统也要加强自身能力建设，不断更新观念，熟悉与掌握现代城市水利的新理论、新方法与新技术，通过扎实的基础工作来赢得应有的话语权，通过积极的协作来实现自身的价值，为履行支撑发展与保障安全的双重使命作出应有贡献。

5防灾减灾需要提升公众安全文化素养

强化国民的安全文化素质教育是第一位的，任何安全文化教育的不到位乃至走过场都是招致事故的隐患

现代水利周刊：灾害面前，应如何提升公众的安全文化素养，进而增强他们的防灾减灾意识？

金磊：在“防灾减灾日”到来之际，我尤以为，强化国民的安全文化素质教育是第一位的，任何安全文化教育的不到位乃至走过场都是招致事故的潜在隐患。2014年，是我与徐德蜀研究员等专家推出《中国安全文化建设研究与探索》一书20周年。本书是一本旨在从文化视角和养成教育上，培养公众及国民安全文化素养的书籍。但时至今日，可以看到，我国整体的国民安全文化素养尚未达到理想状态。尽管2003年“非典”、2008年“5·12”地震巨灾教育了国人，但随着时间的推移，人们已经慢慢淡忘，更不应该的是，现有的防灾减灾教育有的已形同虚设。

而在国外，很多灾难应对教育很到位，也很贴心。如“生命三角”是国际救援者道格·库普于1958年提出的应对地震灾害的理念；而“伏地、遮挡、手抓牢”是美国红十字会灾难教育部倡导的技法。在日本，75％的小学生认为“不远的将来身边会有大地震”，更有90％的人表示最怕地震到来，恰恰因为如此，由恐惧而生的绝非恐慌，而是从娃娃抓起的危机意识与能力。2014年4月，智利北部海域发生里氏8．2级强震，引发2米多高海啸，但此次地震只导致智利7人死亡。在为死者致哀的同时，我们又不得不赞叹其有效的防灾机制。每个智利人从上小学时就被告知，你的一生会遇到4次左右强烈地震，为此，在加强国民防灾文化教育时，智利制定了严格的标准。