2008年1月1日，现行城市规划法将被全新的《中华人民共和国城乡规划法》所替代，从“城市”到“城乡”的一字之差，不仅反映出我国城市化进程全面铺开，立法机构更加注重法律实践等问题，更标明我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。

　　八大新意规范乡村规划

　　相关数据显示，到2006年年底，我国的城镇人口已从上世纪80年代初的1.7亿人增长到了5.77亿人口，城镇化水平也从不到18%%增长到近44%%。但此过程中涉及的城乡规划法律制度却一成不变。在一些城市发展中，虽然不少村镇已转变为建制镇，但城市规划法和村镇建设规划管理条例始终处于并行局面，法律衔接难以协调。同时，由于“一法一条例”中对于规划修编并无明确细致的规定，从某种角度上弱化了规划的法治权威性，使得地方规划变更频繁。特别是对乡村规划的管理非常薄弱，现有一些规划甚至无法体现农村特点，难以满足农民生产生活需要，农村无序建设和浪费土地情况严重。

　　石家庄-太原督察组组长刘运琦表示：“目前已经有许多村镇转变为建制镇，其规划管理前后却要适用两部法律法规，难以协调。在实践当中，督察员经常会遇到近郊地区城中村建设用地界定不明，以村镇建设用地审批规避城市建设用地土地审批制度的行为时有发生，具体表现为目前引起普遍争议的‘小产权房’。”

　　为了解决上述问题，增强法律的权威性，促进城乡统筹协调发展，即将施行的城乡规划法从八个方面进行了全方位的升级。

　　南京-杭州规划督察组组长谢志平表示：“从新旧两部法律的对比中我们可以看出，新法从八个方面将城乡规划工作进行了全面提升。一是将城市改为城乡，扩大规划的法律外延；二是将所编制的各类规划都作出了明确规定，明确编制主体及责任；三是严格编制及审批程序，用法律限制修编行为；四是明确城市总体规划编制内容，避免与其他规划发生冲突；五是明确规划同相关法律之间的权利外延；六是重新定义‘一书两证’的审核界定，在乡村一级简化审批手续；七是明确政府监督权利，为规划督察提供法律保障；八是严格规定法律责任，加大违法处罚力度。”

　　规划监督被立法完善

　　在即将施行的城乡规划法中，用第五章对规划监督作出了详细的规定，增强了法律实施的刚性。刘运琦表示，建设部现行的规划督察制度是对我国建立城乡规划监督体系的一种有益探索。本次在法律中明确政府在规划方面的监管职责则可以视为政府职能的回归，在具体法条中则体现为在防震减灾、公共卫生、公共管理等方面的硬性规定。

　　在监督检查方面，城乡规划法在53条至57条中分别从两个层面作出了具体规定：同级政府之间，城乡规划主管部门有权力纠正其他部门的规划违法行为；上级政府有权且有责任纠正下级政府的规划违法行为。谢志平认为，虽然规划督察制度并未明确写入城乡规划法当中，但从实际情况看来，建设部派驻地方的规划督察员恰好是一种上级政府对于下级政府的规划监督检查行为，并使派驻各省的规划督察员在工作中有了具体的法律保障。

　　不仅如此，城乡规划法在公民利益诉求方面还有了进一步明确。第9条指出，任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询；对于违反城乡规划的行为有权进行举报或者控告。

　　刘运琦说：“这条法律的规定不仅赋予了公民的监督权利，更扩大了我们督察员搜集线索的范围，提升了社会支持度。在规划督察体系逐步完善的前提下，各地方督察组可以作为相对独立的监督机构，让上级主管部门更加迅捷地了解地方规划管理中存在的问题，及时纠正，不留后患。”

　　修编程序日趋严格形成法制规划惯性思维

　　在建设部派驻地方的规划督察员日常工作中，有相当一部分工作比重是在纠正地方规划主管部门的程序性问题。有督察员表示，过去业内经常以调整、修编等名义对国务院审批的城市总体性规划进行微调，并且认为这些“微调”不需要进行上报审批。由此导致的直接结果便是数次“微调”的累加导致量变转化为质变，最终让规划变得面目全非。

　　在城乡规划法中，对于规划的修编作出了明确的规定。省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。

　　有督察员表示：“在原有的城市规划修编程序当中，即使我们这批专业人员也很难从技术角度对调整、修编规划的行为进行明确的定义。城乡规划法明确禁止任何程序违法的行为，这有助于地方政府主管部门在规划管理工作中形成一套法制的惯性思维。同时，使我们的监督能力在一定程度上得到加强，使督察所涉及的法律界限更加清晰。”

　　机遇挑战并存全国督察体系酝酿当中

　　从“城市”到“城乡”，一字之差，不仅体现在强调城乡统筹协调发展的方面，由于“乡镇”这一概念的纳入，规划督察正面临着工作量激增的挑战。“将全国的规划督察工作全部交由建设部处理是很不现实的。如何在我国建立一套全面的规划督察体系，做到城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划各司其职、各有监督，已经引起了建设部相关部门的注意。”谢志平说。

　　建设部有关负责人表示，虽然目前部派规划督察员仅在18个城市展开试点，但建设部负责规划监督的城市为87个国务院审批总体规划的城市。在城乡规划法强调了上级政府对下级政府的监督职能后，规划督察工作在这些城市全面展开已经是可预见的结果。届时，由建设部负责监督经国务院审批总体规划城市的督察，由各地方负责各自范围内的规划督察，形成层层监督，应该是一个比较理想的模式。

　　据了解，目前上海、浙江、四川等17个省市已开始尝试层级规划督察制度，由省级规划管理部门向各自辖区内派驻规划督察员。而建设部派驻的督察员在监督经国务院审批的总体规划之余，更多的是在扮演一种“导师”的角色，对地方规划督察工作进行业务指导，由部规划督察员从内容、方式、目的等方面进行“传道、授业、解惑”。同时，在工作中进行定期沟通，通过典型案例的分析培养出一批专业的规划督察人才，最终形成“部省联动”全国规划督察管理体系。本报记者 张际达