按照“十一五”规划提出的“推进形成主体功能区”的要求，研究制定针对不同主体功能区的土地政策，是完善主体功能区政策体系的重要内容，由于我国的土地政策不存在区域差异，因此如何制定主体功能区土地分类政策就需要在设计思路上进行探索和创新。

１．以空间合理布局引导功能区的土地利用结构调整

虽然我国土地资源稀缺，但长期以来由于空间布局不合理造成的土地浪费问题并没有纳入到土地合理利用的管理轨道上来。以重大基础设施、非竞争性基础产业项目的重复建设和工业企业、乡镇企业分散布局为代表的土地浪费现象十分严重。以交通用地为例，由于我国高速公路、港口、机场等建设在土地供应方式上主要采用划拨供地，降低了建设成本，致使土地成本对这些项目的建设缺乏制约作用，造成盲目新建、扩建交通用地。由于工业布局不合理同样造成巨大的土地浪费，以遍地开花的开发区最为突出。在清理整顿前，全国有各类开发区６８６６个，规划面积３．８６万平方公里，超过全国现有城镇建设用地面积。

对于各个功能区而言，必须通过生产力的合理布局，来最大限度地节约利用土地资源。各个功能区土地利用结构的调整，首先要按照国家对各类功能区空间布局的总体要求，对国家重大的交通基础设施项目、重大原材料和装备制造业项目进行统筹规划，合理布局，防止不合理的重复建设；其次，从各个功能区土地资源的优势出发，按照各类功能区主体功能的要求，合理调整土地利用空间结构，通过划定不同发展类型区域，如城市发展区域，农业用地保护区域，生态保护区，来合理配置土地资源，逐步变数量单一控制管理为功能控制管理，对不同类型区域用地，研究不同的土地管制方式和土地供应办法。最后，以空间合理布局引导土地利用结构的调整，必须以功能区合理的空间规划为前提，根据区域经济社会发展的总体需要，协调土地利用规划、城市规划间的关系，协调与交通发展规划、生态功能区划、水利规划等专项规划的关系，统筹协调各类用地关系。

２．重点从功能区内部协调各类用地关系

长期以来我国的土地管理体制都是以行政区区域内部的土地利用总量与结构平衡为主，不能打破行政区划的制约，限制了在较大区域范围内优化土地利用结构的可能性。按照主体功能区的要求协调各类用地关系，就是要从更有利于促进生产力合理布局的要求出发，破除行政区划的制约，在更大范围内进行土地利用结构的优化和调整。充分考虑不同功能区的土地资源基本特点、利用潜力和开发强度，协调好不同功能区中各类用地结构在数量和空间上的关系，正确处理好不同功能区耕地保护、工业化和城镇化发展需要和国土生态安全的关系。

探索在功能区内部实施“耕地占补平衡”。我国目前实施的“耕地占补平衡”政策在一些区域，尤其在直辖市以及一些优化开发区域或某些重点开发区域已经难以实施，而这些区域仍将是我国提升产业国际竞争力和吸纳人口的区域，建设用地仍会有较大的增长，应进一步研究在功能区内部实施“耕地占补平衡”的可能性和具体的管理办法。在功能区内实施占补平衡必须严格按照国家有关规定，严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。鼓励不同功能区在实施占补平衡政策中，建立相应的补偿机制，对于那些从事耕地保护的区域，进行产业开发、劳动力就业等方面的援助。

３．合理确定不同功能区土地开发强度

按照国家对每类主体功能区的不同要求，进一步研究和制定各类甚至是各个不同的功能区域的土地开发利用强度标准，或在功能区域内的不同行政单元内进行细化分解。由于这一标准的制定必须依托详细的区域内部产业用地状况和产业占地特点以及今后的产业发展方向，由于不同区域的产业状况不同，产业对用地的需求也不同，制定产业用地标准的工作十分复杂，因此必须进行详细的调查，在掌握充分数据支撑后，制定出合理的、符合各类或各个功能区土地利用状况的工业项目建设用地指标。通过制定土地开发强度标准，可以有效地引导区域产业的合理布局，促进产业在更大空间范围的转移。

在各个功能区土地开发利用有关指标的基础上，将一些重要的指标如投资强度指标细化分解到每类功能区中的国家级和省级开发区乃至各个城市的工业集中区域。各级开发区土地利用的集约利用指标可以更加详细和具体，除了一般的投资强度指标、土地产出率（单位面积工业产值、单位面积实现税收）等指标外，还可加上企业的科技含量、申请入园扩建的老企业历年单位面积上缴的税金、企业入园限期开工率及投产率等指标，确保土地的高效利用。

４．建设用地指标与吸纳人口数量相结合

建设用地指标与人口增长相结合是要合理解决那些对我国城镇化有较大贡献的区域在工业化和城镇化过程中面临的土地稀缺的矛盾，正确处理好耕地保护与建设用地和生态用地的关系。在编制功能区土地利用总体规划中，要充分了解功能区人口构成中城镇吸纳农村人口和外来人口的数量，分析将来的增长趋势，然后按照人均建设用地的标准，确定由于农村人口定居城镇和外来人口定居对本区域产生的建设用地需求的增加数量，包括居住和由此带来的交通基础设施、城市公用设施等用地需求。对于新增的建设用地需求，如何在区域内解决，要在空间上和数量上进行分析。

国家实施建设用地指标的增加与吸纳人口数量相结合，仍需要按照土地管理的统一要求，对功能区由于吸纳人口所产生的建设用地需求进行综合统筹的考虑。可通过试点工作，在某些功能区先行开展。同时，还要加快探索农村宅基地流转、农村集体建设用地流转等政策在不同功能区的试点和实施。