城乡统筹，究竟统在何处、筹划什么？城乡统筹规划，是否就是“城+乡”规划全覆盖？

去年6月，南京市江宁区主动进京向国家住房和城乡建设部请缨，获准作为大城市周边快速发展区城乡统筹规划试点。经过半年艰苦细致的调研谋划，去年12月15日，建设部听取《江宁区城乡统筹规划纲要》汇报，给予充分肯定。

城乡统筹，统为一体筹划

南京市副市长、江宁区委书记李琦说：“城乡统筹，就是‘统为一体筹划’，空间、产业、基础设施、环境等都要作为一个整体来研究，就是对各类资源要素进行更加科学的整合。在较高发展水平上实现相对均衡和谐是城乡统筹的最终目的，江宁力图找到投入产出比最佳的途径和机制。”

对快速发展的江宁来说，城乡统筹迫在眉睫。“纲要”项目负责人、南京大学城市规划设计院崔功豪教授和王红扬博士通过调查发现，江宁有数十万钟摆式流动的职住分离人口，各公司配备班车接送上下班，既加大了企业运营成本，增加了职工在途时间，还加重了城市交通负担，上下班高峰，连接江宁和主城的绕城公路、双龙大道、将军大道等都拥堵严重。

江宁全区土地面积1573平方公里，如今未利用的只占6.16%。可是全区1659个村庄却较为分散，101—300人的村占60.22%，30—40%的农民建了新房不拆旧房。随着城市化推进，不少农户在东山、南京主城购置房屋举家迁走，农村房屋空闲率30%左右。王红扬说，对这些村庄的第一感觉是基本摆脱了贫困，村民安居乐业，第二感觉是设施落后，基本公共服务无法做到均等。“公共服务是使用公共财政来支撑的服务，村庄如此分散，各种基础设施都能通达成本太大，这不是转移支付能解决的，必须乡村空间再造。”

大背景下定位，多层次统筹

崔功豪解读江宁区的城乡统筹有一个明显的特点是，突出多层次空间统筹。首先将自己放在南京主城大背景下找准自己的定位，与南京主城统筹，然后是区内整体统筹。他认为，南京正呈现高水平都市化发展态势，周边正在产生若干个经济、社会活动与主城高度相关、互动，除人口和建设用地规模外，设施配套、景观品质、文化特征与主城达到同样水平，一般工作、生活不再依赖主城的都市区。江宁应是其中重要的组成部分。

李琦说，在南京市上一轮规划中，江宁的定位是南京新市区，此次这个定位得到进一步强化。江宁区要着力打造成具有国际竞争力的现代产业基地、科教领先的自主创新基地、区域性重要的交通物流枢纽城、环境优美的康居宜业生态城，并且要成为南京未来发展战略储备区。

禄口国际机场，沪宁、宁杭两条主轴的交汇，京沪高铁枢纽站火车南站开建……江宁作为国家级交通枢纽已毋庸置疑：“未来发展战略储备区”，在强调江宁成为全功能、综合性现代都市区的同时，凸显作为南京城市最重要的生态保育和开敞空间特征，要更加集约节约，为南京长远发展留足优质资源。

具有国际、国家意义的重大项目都有特定的空间要求，江宁应是这类重大项目的承接地。

然而，民意调查显示，40多万居住在江宁和在江宁工作的主城人普遍认为，江宁目前自身没有形成城市中心，与主城的衔接不通畅，公交基本上是两个系统，出租车到了中华门就得回头……

为此，“纲要”提出要全力打造东山新市区，今年就要让7.8平方公里城市中心区出形态；到2020年，全区要形成以“轨道-高速路-快速路（7轨5高7线）+城乡公交体系”的交通网络体系。不仅与主城无缝快速对接，而且合理组织区内多方式公交体系，乡村地区公交站点间隔1-1.5公里，保证乡村居民半小时内到达城区。

制度柔性安排，吸引农民自然有机城市化

王红扬介绍，江宁城乡空间的统筹总体上形成“新市区—新城—新市镇—特色村”四级城镇体系，结合实施“万顷良田建设工程”，乡村建设用地能够整理出近百平方公里，为江宁的新一轮发展转换发展空间。

需要强调的是“纲要”不是粗暴的，有很柔性的制度安排。

除了“一区三城”即东山新市区和禄口、汤山、滨江新城都要成为高品质的都市区外，依托城乡一体化公共交通而建设的新市镇要扮演全区城乡统筹的核心空间载体，这里有较为完备的城市功能；交通支线上的特色村，要成为耕作半径内基本公共服务均等的村落。

王红扬说，建设新市镇是符合农民心愿的。问卷调查中，农民对进城还是进镇很多选择后者。因为农民到大城市，生活成本一下提高了，因为能力问题，就业不稳定，文化认同也有障碍。而小城镇接近农业生产，文化环境亲切，生活成本低，同时也能提高生活品质。

如何吸引农民向一区三城和新市镇集中，让众多分散的村庄有序消亡，“纲要”提出让农民自然、有机迁移，除了给农民城市化的技能培训和教育外，还要向农民提供可供选择的比一般经济适用房价格更优惠的城市化保障性住房，农民可以用宅基地抵价。这不仅有利于加快有条件农民的城市化，特别有利于加快农民工城市化。

2008年11月11日，江宁区成立区长柏鹏任组长的“江宁区城乡统筹规划”编制工作领导小组，今年6月规划完成后就将开始实施。