一、城市规划的公共政策属性

公共政策是一个较为宽泛的概念，很难有一个大家公认的定义，但它通常具有如下三个特点：一是由政府制定；二是具有明确的目的、目标或方向；三是对社会所作的权威性价值分配。对公共政策的思考可以有两种不同的研究框架，一个是基于经典的政治学和行政学途径的思考框架，另一个是基于现代的经济学和管理学途径有思考框架，不论基于何种视角，由于城市规划常常涉及公众利益、规划决策通常涉及巨额的资金投入并对财政税收产生巨大影响，规划学者普遍认为“规划具有公共政策属性”。

城市规划属于公共政策范畴，而且其内容涵盖了城市发展的所有方面，理应成为城市其他各项政策的起点和最终归结，西方国家的规划实践也验证了城市规划必须也必然向城市公共政策转变。近年来我国规划业内关于“城市规划向公共政策转化”成为一个热门话题，一方面因为现阶段空间资源越来越成为城市政府掌控的核心资源，城市发展需要发挥城市规划的综合调控作用，另一方面也是因为城市规划的公共政策职能发挥得还很不够，其内容、形式和实施机制制约了其公共政策属性的实现。而在西方国家，将城市规划作为一种公共政策或者通过政策措施保证城市规划的实施，早已得到广泛实行，特别是60年代以来，城市规划已经将规划理念从对规划图的编制转向对规划过程的重视，认为规划的关键在于规划的实施。在这个过程中，规划图所起的是未来目标引示的作用，而政策则充当了如何一步一步地去实现目标。因此，在规划的整个体系中，规划政策成为规划工作的重点所在，只有如此，城市规划才有可能真正地担当起引导和控制城市发展的作用，这些经验对于我国城市规划向公共政策转化具有重要的借鉴意义。

要真正实现规划的公共政策属性，不能仅停留在理念层面，更要从城市规划作为重要公共政策的角度，从方法上和内容上对城市规划进行系统的反思。城市规划应根据所能发挥作用的领域和范围，整合可利用的社会各项资源和政府资源，积极融入到市场运作和政府运作过程之中，成为市场运行和政府职能发挥过程中的重要组成部分。同时，城市规划既要提供宏观的发展指引，同时也要能够为城市中各要素的运行提供指导，并与市场运行和政府运行的机制相匹配。在具体内容和手段上，既要认识城市发展运行的规律，也要综合各要素和城市整体的发展诉求，要将规划的内容与不同层次的宏观调控的内容相结合，与政府操作的手段相适应。

二、城市规划向公共政策转化的初步尝试

为了更切实地谈论城市规划向公共政策转化的具体路径，下面，我们以深圳近几年的规划实践为例，来探讨深圳从总体规划到近期建设规划再到年度实施计划这几个规划层次，向公共政策转化的初步尝试。

（一）以城市总体规划作为政策总纲

深圳新一轮总规修编，因应城市发展转型期的机遇和挑战，注重对各类政策的综合设定，将总体规划转化为实际可操作的政策手段，为规划向公共政策转变及后续规划实施奠定了基础。具体来讲，在规划理念上，将总体规划看作是城市政策的总体纲要，是城市未来发展的政策陈述；在规划内容上，十二大类创新性政策，强化城市公共政策内容，既反映城市公共政策要素，更反映公共政策的组合以及在城市空间上的基本表现；在规划表述上，以政策陈述为主要内容，所完成的文本是城市未来发展过程中所制定的政策框架，图、表只是这些政策文本的说明；在规划程序上，符合基本的政策制定程序，并且与城市行动、立法和执行程序及其要求相结合。

（二）以近期建设规划作为指导城市五年发展的最核心公共政策

为强化城市规划体系与政府运作体系的有效衔接，深圳按国家布署将城市总体规划在时间维度进行五年为周期的分解，建立近期建设规划制度，一方面使总体层面规划能与国民经济和社会发展规划在内容和时序上充分衔接，另一方面，也强化了总体规划对以下详细层面规划的控制力，提高城市规划的实施绩效。城市近期建设规划的重要功能就是要确定城市总体规划分阶段实施的内容，将宏观层次的战略规划转化为指导城市五年发展的最核心公共政策，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。具体到城市建设上，就是确定在特定时期内先建什么项目，先建哪一地区，然后再建什么项目，再建哪一地区，从而达到新建一片，收益一片的效果。

经过两轮近期建设规划实践，近期建设规划已与国民经济和社会发展规划共同成为城市政府最为核心的公共政策，初步形成了与国民经济和社会发展规划在编制时限上保持一致，在调整对象、内容、编制审批程序、效力等方面互有侧重的分工格局，其中，国民经济和社会发展5年规划主要在目标、总量、产业结构及产业政策等方面对城市的发展做出总体性和战略性的指引，侧重于时间序列上的安排；近期建设规划则主要在土地利用、空间布局、基础设施支撑等方面为城市发展提供基础性的框架，侧重于空间布局上的安排。