2004年3月，《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”等内容。2007年10月1日，《物权法》公布施行，进一步强调维护被征收人的合法权益。

但新条例的出台却并没有一帆风顺。2007年12月14日召开的国务院第200次常务会议上，审议新条例，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》是第一项议题，会议认为，这个条例直接关系人民群众切身利益，要求有关部门广泛听取意见进一步修改后，再次提请国务院常务会议审议，然后公开征求群众意见，再由国务院决定公布施行。

然而，新条例的迟迟未能出台，使处于飞速城市化进程的中国到处出现征地拆迁纠纷。

公共利益界定之争

北大法学院5位教授建议废止或修改现行条例相关条款时，强调依据《宪法》、《物权法》和《城市房地产管理法》，要通过征收获得公民房屋的所有权，必须具备3个法定条件，“为了公共利益”就是其一。

五位教授之一的沈岿教授认为，涉及征地问题，“公共利益的需要是必须坚持的一个前提”。

他认为，如果不谈这个前提，那么，公共利益和商业利益混在一起，就是当前大量暴力拆迁、违法拆迁出现的重要原因之一。他撰文表示，公共利益标尺的存在，意味着政府不能越过界河，为纯粹的商业利益，出面去征收公民财产。

然而，他同时也认识到，直接关系到《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》在城市房屋拆迁领域具体落实的拆迁条例，却对公共利益和商业利益不加任何区分。“这就在事实上造成，即便是房地产商开发商品房的商业项目，也由政府对用地上的公民房产进行征收”。

因此，新条例的出台，“公共利益”如何界定是个绕不开的难题。

北京大学法学院教授王锡锌对记者说，为了防止有关部门打着公共利益的旗号在征收、征用和拆迁中肆意妄为，遏制一些地方政府在此过程中的利益冲突，必须明确公共利益的范围和认定程序。

事实上，在物权法制定过程中，这个争论就非常激烈。

中国人民大学法学院教授王利明曾多次表示，公共利益概念本身具有一定程度的不确定性和主观性，因此《物权法》没有具体下定义，而是对征收、征用的具体条件以及必备程序作出规定。沈岿也认为，公共利益的界定在世界范围都是一个复杂的问题。

记者获悉，目前的草案中有一个条款通过列举加兜底条款的方式界定了属于公共利益的事项，主要包括城市基础设施建设，国家重点扶持的能源、交通、水利等基建设施建设，教育、科学、文化、卫生、体育等社会公用和社会福利设施建设等，这一界定的范围同土地管理法中土地划拨的事项基本相同。

王锡锌说，今天上午的座谈会上，针对目前城市建设中，地方政府屡屡以旧城改造为由进行大规模拆迁的现象，旧城改造是否能作为公共利益的一项，引起了热议。

王轶在接记者采访时，明确反对将“旧城改造”纳入“公共利益”范围，“旧房不是危房，它的存在并没有妨碍不特定第三人的合法权益，如果要拆除旧房，必须在征得房屋所有权人同意拆迁和接受补偿标准后才能进行。”

王锡锌介绍说，参加座谈会的专家比较一致的观点是在公共利益的界定标准不能弹性过大，新条例中要有解决有关公共利益争议的程序，“应该给公众一个参与讨论、发表意见的机会。”

不同目的拆迁须区分

北大五位教授认为，依据《宪法》、《城市房地产管理法》，国家依据公共利益需要，在依法补偿的前提下，对单位和个人的房屋及其他不动产实施征收。因此，征收、补偿法律关系完全是行政法律关系，必须遵守依法行政的要求。

但是，现行条例不仅把补偿主体定位为拆迁人，而且，基于这样的定位，把拆迁人与被拆迁人之间订立的拆迁补偿安置协议界定成民事法律关系。现行条例一些规定对征收补偿法律关系的界定错误，致使一些地方政府在实际运作中只征收、不补偿，而把补偿这一核心问题和矛盾推到拆迁阶段，从而引发了大量的暴力拆迁、强制拆迁。

据记者了解，在今天上午的座谈会上，国务院法制办提供给与会专家的草案是在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》基础上进行了初步修改后的新条例草案，按新条例的规定，出于公共利益的需要，政府要先征收房屋、收回国有土地使用权，再进行拆迁补偿，拆迁由原来的拆迁人、被拆迁人和政府的三方关系，变成政府作为国家征收人和被拆迁人的双方关系，性质上也由原来包括行政和民事的法律关系，变成行政法律关系。