一、高度警惕我国城市发展中土地城镇化过快的现象。

（一）土地城镇化与人口城镇化之比应控制在合理阈值范围

从城市发展规律看，土地城镇化速度相比人口城镇化要适度提前，但二者之比不能太大或太小。通常以城市用地增长弹性系数，即城市用地增长率与城市人口增长率之比来衡量城市用地合理性，国际社会公认的合理的阈值为1.12。

（二）目前我国城市发展中，土地城镇化速度远远超过了人口城镇化速度。

从20年来的数据看，我国城镇建成区快速增长，同时城镇人口集聚明显滞后，造成了城镇过度扩张，土地城镇化速度过快。1990－2000年，我国城市建设用地面积扩大了90.5%，但城镇人口仅增长52.96%，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍；而2000－2010年，城市建设用地面积扩大了83.4%，但是城镇人口仅仅增加了45.1%。

（三）我国城市用地增长弹性系数大大超过合理阈值

从2000年到2010年，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。如果再考虑约2亿生活在城市却没有城市户籍的人口并不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。假设按现在土地城镇化的速度，使土地城镇化与人口城镇化的关系达到国际公认的阈值，2010年的城镇化率应达到59.7%，和六普的城镇人口比重相比，高了10个百分点。可以说，现在城镇人口的比重跟土地相比，整整慢了10个百分点。

二、加强规划的引领，扭转土地城镇化速度过快的状况

（一）加快人口集聚。充分释放城镇集聚人口的功能，增加城镇人口，特别是定居的人口。首先，加快各类人口进城定居的步伐，把享受城市保障和福利的资格与户口脱钩，使包括农村进城务工人员在内的人群成为城镇人口。其次，逐步解除户口的限制条件，消除外来人落户的限制，切实增加城市定居人口。第一步要把应该享受的福利逐项逐项享受，这样逐项来解除那些跟户口挂的太紧的各项政策，这样一步步使城市的进城人员落实下来。第二步才是开放户籍。

（二）控制城镇用地规模的过快扩张。一是按照社会经济发展的要求，来制定用地的极限，促进大中小城市的协调发展。按照建设部的标准和国土资源部节约集约用地的条件，对不同城市设置不同用地的极限，比如按大城市80-100平方米；中城市90-110平方米；小城市100-120平方米的人均用地标准对各城市用地量身订造，制定用地规模和规划。目前城市用地局部是节约的，但总体上是浪费的。二是实行差别化的土地政策，来促进两横三纵的城市群的形成。对“三大城市连绵带”等国家优化开发区，实施“土地流量”替代“土地增量”；对“二十二个城市群”等国家重点开发区，增加城镇建设用地增量，加大建设用地的供给。三是设立城市的发展边界和有条件的建设区，来优化城市布局。在土地利用总体规划中，设定城镇发展的边界，确定“容许建设区”、“有条件建设区”，防止特大城市、大城市面积的过度扩张，同时还要划定出限制建设区和禁止建设区，生态专用区域等，使得农村和城市协调发展。四是通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步分离。统筹考虑城市的用地和农村用地。建立人口土地联动的机制，以土地联动带动人口流动，在减少农村建设用地的条件下，增加城镇的建设用地，促进农村人口向小城镇和城市集聚。五是建立集约节约用地的标准和评价制度，提高城镇的集聚水平。研究制定土地可持续利用的指标体系，同时建立宏观和微观的评价体系。

（本文为国土资源部副部长胡存智在“2012中国城镇化高层国际论坛”上的主题发言，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心政策研究处徐勤贤整理，未经本人审阅）