国际大城市城市病应对经验

（一）东京应对大城市病的经验

自上世纪60年代，日本开始采取措施应对城市病，主要包括以下方面：

1. 注重人口调控，通过产业结构调整促进人口合理流动。

东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。东京在1959年通过了《工业控制法》，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。工业控制法的实施，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，既增加了地区生产总值和人均地区生产总值，也大大降低了东京城市的人口总量。

2. 加强规划引导，疏解中心城区功能，促进城市功能合理分工。

东京在应对城市病的过程中，从关注城市规模转向关注城市布局转变。1956年，日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。需要注意的是，日本首都圈只是规划区域或政策区域，并不是行政区域，因此，这些规划都在国家层面进行编制，而非在单一行政区范围内完成。在国家层面编制的跨区域规划，增强了规划的效力，也使城市群布局得以形成，既解决了单一城市人口过于集中带来的问题，也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，扩大了城市的容纳能力，提高了城市影响力。1956年后，日本五次编制实施《首都圈基本规划》。规划都强调中心城区职能的分散，包括建设城市副中心和新城。根据规划，东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。最近一次规划于1999年编制，规划期到2015年，提出在东京圈内形成“分散网络构造”。

3. 完善公共交通设施，加强都市圈内各城市之间的联系。

东京在发展过程中，高度注重依靠轨道交通引导副中心发展。如，修建一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点，修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。目前，东京大都市圈现有300多公里地铁线，铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86%。在早高峰时的市中心区，有91%的人乘坐轨道交通工具。

4．促进公共服务均等化，避免中心城区公共服务资源过度集中。

以教育为例，东京按照日本政府相关规定，通过教育经费投入和教师轮岗制度，大力促进教育均等化发展。在经费保障方面，义务教育经费投入由较高层级政府承担，例如，以东京都市圈内县级政府（大致相当于我国省级）为主体，比重在 40%以上，其余以中央政府承担为主。高级别政府承担教育经费，保障了经费的来源。在师资水平方面，日本公立中小学的教师按公务员对待，由政府统一调剂和管理，根据相关法律规定，一个教师在同一学校连续工作不得超过 5 年。政府直接主导与调整教师的定期轮转流动。通过教师的轮转流动，保证了区域师资力量和教学水平的相对均衡。

（二）伦敦应对城市病的经验

伦敦有针对地治理城市病始于上世纪30年代。主要措施包括规划与立法引导、构建完善的交通体系、加强住房保障等。

1. 规划与立法引导城市功能疏解。

为防止伦敦无限制地蔓延，英国政府通过一系列立法和规划，缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1937年，英国政府成立了“巴罗委员会”，负责伦敦地区的规划，1938年又颁布了《绿带法》，该法规定，在伦敦周围保留宽13-24公里的绿带，在此范围内不准建工厂和住宅。1946年《新城法》通过后，掀起了新城建设运动，到1950年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城，旨在解决城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题，实现“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的目标。为了达到这个目标，新城一方面吸引企业迁入，同时，建设完善的基本生活服务设施，以满足居民工作和日常生活需要。但就当时的情况看，由于新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。1960年代中期，大伦敦发展规划编制，旨在在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。1992年，伦敦战略规划委员会提出了“伦敦战略规划白皮书”。1994年该委员会又发表了新的伦敦战略规划建议书，明确指出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略。

2. 构建完善的公共交通体系，提高私人交通成本，缓解交通拥堵。

构建发达的地铁网络和完善的公交系统，是伦敦应对交通拥堵的重要方式。伦敦地铁线路超过400公里，目前，75%在中心区上班的人群通过铁路网络。此外，伦敦还大力发展公交车专线，拥有近300公里的公交车专线，并且采用低票价吸引公众通过乘坐公交车的方式出行，例如，伦敦18岁以下的青少年都可以免费乘坐有轨电车和公交车。此外，伦敦提出“为拥堵买单”的计划，即征收拥堵费，通过实施这一计划，在伦敦中心区特别路段的交通量明显减少了10%—30%。