3. 完善多样化、分层次的住房保障体系。

20世纪70年代以前，保障城市居民的基本居住空间是伦敦住房政策的核心问题。这一时期，主要侧重于单纯的住房政策和金融政策。自20世纪70年代开始，伦敦政府加强政策调控，实行住房制度改革，并于1980、1984、1986年相继颁布了《住房法》、《住宅与建筑法》、《住宅与规划法》等，自此之后，政府持有的公房开始大规模出售给普通居民和其他私人机构，鼓励居民通过租房、抵押贷款购房等方式解决住房问题。总体上，伦敦住房供应日将转向市场机制，但也通过住房补贴等保证了弱势群体的住房问题。伦敦的住房居住方式分为三种类型：一是自住住房，二是租住私房，三是租住政府公房。目前,英国居民中有68%的居民拥有自有住房产权，另外32%的居民租赁住房，其中22%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。

（三）纽约应对城市病的经验

1. 重视跨行政区的组织协调，强化规划实施力度。

纽约同样进行了旨在疏解城市职能的规划。自上世纪40年代开始，纽约开始了城郊化进程，首先是城市居住功能郊区化，50年代纽约的城郊化迈入高潮阶段，大量居民由市中心搬往郊区。进入60年代，纽约不断完善郊区城镇功能，形成了具有完善城市功能的新区域，这为纽约郊区创造了大量就业机会，也减少了郊区城镇与中心城区的通勤。

在实施城市规划、促进中心城区功能疏解的过程中，纽约市注重发挥区域协调组织的作用，其中，既有政府支持的组织，也有民间成立的非赢利组织。比如1898年成立的大纽约市政府、1929年成立的区域规划协会、上世纪60年代成立的纽约大都市区委员会等等，这些组织积极倡导区域规划和区域合作，在区域规划和区域发展协调机制形成等方面发挥了重要作用，并极大地强化了规划的科学性、民主性和权威性。

2. 完善公共交通体系，化解交通拥堵。

纽约注重发挥公共交通的作用，缓解交通拥堵。与美国人均每天开车41.6公里的距离相比，纽约居民每天人均开车距离仅为14.4公里。在全美各大城市中，纽约公共交通出行比例最高。

就纽约市区的情况看，发达的地铁线路纵横交错，工作日每天平均运送 500多万人次，比美国其他所有城市地铁运送的乘客总和还要多；纽约的公交与地铁线路均为24小时营运。同时，为了保证交通顺畅，如同大多数城市一样，纽约市政府也在交通流量大的路段开辟公交专用道。

3. 兴建或资助公共住房建设，解决住房难题。

美国政府将住房平等作为市民的一项基本权力。纽约实行多样化的住房政策，其为低收入者提供的资助主要有三种形式：第一，直接资助，通过政府的专门项目支持具体住房工程（如公共住房）建设；第二，帮助租房者获得私人市场的住房；第三，政府提供资金以及免征贷款利息税、所得税，减征财产税等。此外，纽约市还对住房租金的涨幅进行干预，控制居住成本以及保障低收入家庭的住房，并出台了“租金控制法”，住房租赁市场上的租金管制住宅和租金稳定住宅占到总量的50%以上，完全按市场租金的住房仅占1/3。根据统计，在纽约大约有200万居民——纽约市人口的四分之一以上——住在租金受管制的公寓里。

国际经验对中国缓解城市病的启示

东京、伦敦、纽约等国际大都市在应对城市病方面有诸多类似之处，应该也能在中国特大城市缓解城市病发挥作用，包括提高规划层次，加强规划管理，加大资源配置的均衡性，提高硬件建设的水平等。

（一）加强跨区域的规划协调

国际大都市通常都存在一个跨区域的协调机构，类似于“大都市规划委员会”，对区域城市发展和规划进行协调。都市圈的规划权利集中在规划委员会，由委员会来进行统一的研究、安排，从而可以较好地实现区域内的资源整合和产业合理布局。通过跨区域的规划，构建起多中心的城市群布局，并根据大城市的发展规律，维持大城市的开放性、流动性、多样性和异质性，促进大城市及以此为核心城市的城市体系各成员城市的合作与发展，推动城市群（都市圈）内各城市的协调发展。如国内特大城市北京，应着加强协调、统一规划，建设涵盖北京及周边天津、河北部分城市的大首都都市圈，形成城市群内产业、功能合理分工，缩小城市群内城市发展差距。

（二）通过立法确立规划的权威性

国际大城市都高度重视规划的权威性，在规划制订阶段，注重公众参与的作用，并反复进行广泛论证，以确保规划的科学性和操作性。同时，在实施规划方面，都通过规划立法，强化规划权威性。如，日本从法律上界定了首都圈的范围和发展方向。随后又相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》《首都圈建成区限制工业等的相关法律》《首都圈近郊绿地保护法》《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规。而在伦敦城市规划过程中，英国议会先后颁布了《绿带法》《新城法》《内城法》等法律，有效地保障了伦敦都市圈均衡发展与社会公平。我国虽然颁布实施了《城乡规划法》，明确了规划的法律地位，但受规划科学性等诸多影响，规划权威性仍需加强。

（三）发挥政府调控作用，促进公共资源的均等化配置

国外城市在注重发挥市场机制的同时，也高度重视发挥政府调控引导作用，通过公共资源与服务合理配置，控制人口和资源向大城市的过度集中。在操作模式上，包括引导城市空间沿交通干线或以相对集中建设新城等形式，完善新城综合服务职能，减少通勤人口，将新城建设成为承载人口的重要区域。例如，东京、纽约等城市在公共资源配置方面，都努力避免优质资源的过分集中，特别是教育资源配置方面，根据国家以及地方政府相关立法，促进教师在区域之间的流动，实现教育质量的均等化。国内城市发展也应注重通过公共服务的均衡化布局，提高新城公共服务水平，增强新城服务配套能力。例如，北京、上海等大城市，要通过规划甚至行政手段，分流中心城区高度集中的优质教育、医疗等资源，公共资源供给加快向周边新城以及城市群区域内其他城市倾斜。

作者：王大伟 文 辉 林家彬 作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心/国务院发展研究中心社会发展部