(一)东京、伦敦、纽约城市病情况

1、东京

城市意义而言的东京，实际上指的是东京都市圈(Tokyo Metropolitan Area)，包括东京都及周边三个县的部分城市建成区，总面积13400平方公里，总人口近3700万。东京都是东京都市圈的核心，面积2162平方公里，总人口约1300万。

东京城市病的变化与产业发展及由此产生的人口变动密切相关。自1950-1970年，东京经历了高速增长时期。这一时期，东京人口急速膨胀，由628万增加到1140万。上世纪60、70年代，也是东京城市病最为严重的时期，人口、劳动力的集中导致地价上涨、环境恶化、生活成本增加等。

2、伦敦

通常所说的伦敦指“大伦敦”地区(Greater London)，包括33个自治市，总面积约1579平方公里，2010年，人口约为828万。伦敦开始工业化进程以来，人口也经历了先增加后减少的过程。1939年，伦敦人口达到顶峰——约为860万人，之后的近50年里伦敦人口一直呈下降趋势，到1988年，伦敦人口达到最低点673万。在20世纪初期到中期的几十年内，伦敦人口由400万增加到800多万。在这一过程中，急剧膨胀的人口使得城市住房短缺，贫民窟广泛分布；公共设施严重不足，道路拥堵以及环境污染严重。据统计，由于伦敦市中心区域集中了多数就业岗位以及商业服务设施，每天在高峰时段有超过100万人口进出中心城区，造成该区域严重的交通拥挤，区域内平均车速只有14.3公里/小时(目前，北京高峰时段核心区域平均时速约为19公里/小时)。而在上世纪50年代初，更是出现诸如“伦敦烟雾”事件等环境污染问题，浓厚烟雾无法扩散。据统计，持续天的事件内，死亡人数比平时增加4000人。

3、纽约

狭义上的纽约市指曼哈顿、布朗克斯、布鲁克林、皇后和斯坦腾岛5个区，总面积786平方公里，而广义上的大纽约则包括纽约州、新泽西州和康涅狄格州的26个县市，面积为32400多平方公里，人口超过1680万。1921年，纽约市的人口达到618万人。在工业化时期纽约也是全美最大的工业基地。纽约在城市化进程中也面临着城市病的困扰，突出表现就是工厂集中于市中心，导致人口拥挤、空气污染、交通拥堵等问题极为严重。例如，在上世纪初期，大量工厂聚集市区引起严重的工业污染，空气污染滋生了肺气肿、肺癌等多种疾病，严重威胁到居民的身体健康。1910年，纽约市仅有5%的人活到60岁，20%的幼儿活不到5岁；交通堵塞也引起了一系列社会问题，据保守估计，当时纽约每年因交通堵塞而至少损失1.5亿美元。

(二)东京、伦敦和纽约早期城市病的主要成因

纵观三个城市发展历程，城市病最严重的时期是在其工业化发展的高峰阶段。由于工业企业集中于城区，吸引人口大量集聚，进而造成环境污染、住房困难等严重的城市病问题。在工业化发展的这一阶段，东京都和伦敦的城市人口也达到最高峰。在工业化阶段完成之后，东京、伦敦、纽约等大城市开始了产业结构转型过程，伴随工业企业外迁，城市人口也经历了下降的过程。而针对工业化进程中的城市病问题，政府开始更加注重规划引导的作用，采取措施疏解城市职能，解决城市资源过度集中问题，这些大城市的城市病得到缓解。

国际大城市城市病应对经验

(一)东京应对大城市病的经验

自上世纪60年代，日本开始采取措施应对城市病，主要包括以下方面：

1、注重人口调控，通过产业结构调整促进人口合理流动。

东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。东京在1959年通过了《工业控制法》，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。工业控制法的实施，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业在东京高度聚集，既增加了地区生产总值和人均地区生产总值，也大大降低了东京城市的人口总量。

2、加强规划引导，疏解中心城区功能，促进城市功能合理分工。

东京在应对城市病的过程中，从关注城市规模转向关注城市布局转变。1956年，日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。需要注意的是，日本首都圈只是规划区域或政策区域，并不是行政区域，因此，这些规划都在国家层面进行编制，而非在单一行政区范围内完成。在国家层面编制的跨区域规划，增强了规划的效力，也使城市群布局得以形成，既解决了单一城市人口过于集中带来的问题，也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，扩大了城市的容纳能力，提高了城市影响力。1956年后，日本五次编制实施《首都圈基本规划》。规划都强调中心城区职能的分散，包括建设城市副中心和新城。根据规划，东京于1958年、1982年和1987年分步骤分阶段实施“副中心”战略，使副中心和中心城区一起承担起东京的城市功能，逐步形成了“中心区-副中心-周边新城-邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。最近一次规划于1999年编制，规划期到2015年，提出在东京圈内形成“分散网络构造”。

3、完善公共交通设施，加强都市圈内各城市之间的联系。

东京在发展过程中，高度注重依靠轨道交通引导副中心发展。如，修建一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点，修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。目前，东京大都市圈现有300多公里地铁线，铁路近3000公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86%。在早高峰时的市中心区，有91%的人乘坐轨道交通工具。

4、促进公共服务均等化，避免中心城区公共服务资源过度集中。

以教育为例，东京按照日本政府相关规定，通过教育经费投入和教师轮岗制度，大力促进教育均等化发展。在经费保障方面，义务教育经费投入由较高层级政府承担，例如，以东京都市圈内县级政府(大致相当于我国省级)为主体，比重在40%以上，其余以中央政府承担为主。高级别政府承担教育经费，保障了经费的来源。在师资水平方面，日本公立中小学的教师按公务员对待，由政府统一调剂和管理，根据相关法律规定，一个教师在同一学校连续工作不得超过5年。政府直接主导与调整教师的定期轮转流动。通过教师的轮转流动，保证了区域师资力量和教学水平的相对均衡。

(二)伦敦应对城市病的经验

伦敦有针对地治理城市病始于上世纪30年代。主要措施包括规划与立法引导、构建完善的交通体系、加强住房保障等。

1、规划与立法引导城市功能疏解。

为防止伦敦无限制地蔓延，英国政府通过一系列立法和规划，缓解了大伦敦地区人口高度集聚、城市功能过度集中的问题。1937年，英国政府成立了“巴罗委员会”，负责伦敦地区的规划，1938年又颁布了《绿带法》，该法规定，在伦敦周围保留宽13-24公里的绿带，在此范围内不准建工厂和住宅。1946年《新城法》通过后，掀起了新城建设运动，到1950年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城，旨在解决城市人口集中、住房条件恶化、工业发展用地紧缺等问题，实现“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的目标。为了达到这个目标，新城一方面吸引企业迁入，同时，建设完善的基本生活服务设施，以满足居民工作和日常生活需要。但就当时的情况看，由于新城人口大部分来自外地，在某些方面反而增加了对伦敦的压力。1960年代中期，大伦敦发展规划编制，旨在在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。正是从这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市功能。1992年，伦敦战略规划委员会提出了“伦敦战略规划白皮书”。1994年该委员会又发表了新的伦敦战略规划建议书，明确指出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略。

2、构建完善的公共交通体系，提高私人交通成本，缓解交通拥堵。

构建发达的地铁网络和完善的公交系统，是伦敦应对交通拥堵的重要方式。伦敦地铁线路超过400公里，目前，75%在中心区上班的人群通过铁路网络。此外，伦敦还大力发展公交车专线，拥有近300公里的公交车专线，并且采用低票价吸引公众通过乘坐公交车的方式出行，例如，伦敦18岁以下的青少年都可以免费乘坐有轨电车和公交车。此外，伦敦提出“为拥堵买单”的计划，即征收拥堵费，通过实施这一计划，在伦敦中心区特别路段的交通量明显减少了10%—30%。