而且，该文件还无意间透露了土地国有化路线的内部争议：“对土地国有化问题，63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见”。当时，“造反派”是革命和正确的代名词，显然，一步全体国有化是该文件的意旨。该记录成为实践中以“革命”的名义暴力侵夺城市私人土地产权的行动纲领。

据亲历者回忆，当时“革命群众”高呼“不交出土地证，砸烂你的狗头”！并将收缴的地契上缴甚至直接付之一炬。威慑之下，不少人主动将土地证上交。

然而，即使作为“文革”产物的1975年宪法也并未明确追认上述行为，更未明确规定城市土地一律国有；其中“城乡土地”“可以依照法律规定的条件”“征购、征用或收归国有”的规定，也从侧面反映当时城市中仍保留着非国有土地。

总之，当时的城市土地国有化是在缺乏任何正式立法为依据的情况下，仅凭政策性文件甚至行政部门内部记录，强占私人房地产。在“文革”结束且被中共中央定性为一场“浩劫”后，显然应宣告无效并确认原土地产权，且还应补偿其损失。

82宪法的“一刀切”

其实就在现行宪法颁布前不久，1982年3月27日国家城市建设总局发布的“关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定”仍要求“城市房地产管理机关，要依照法律的规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权”。可见，直到当时，有关机关不仅并无一律国有化的意图，而且还试图恢复被侵夺的土地产权。

然而就在同年底，现行宪法颁布，决然地宣布城市土地一律国有。这不仅事关亿万城市居民房地产所有权，还事关此后城市扩张被纳入城市范围的农民集体土地所有权，但对如此重大的宪法变动，迄今却无任何正式的解释。

据参与当时修宪的肖蔚云教授回忆，修宪时一些人甚至主张农村土地也一律国有，理由是若不把土地收归国有，国家征地时土地所有者会漫天要价，妨碍经济、国防建设。但后来虑及农民的土地是在中国共产党“分田地”的号召下，为夺取和巩固政权付出巨大的牺牲才换来的，骤然宣布国有难以为农民接受，才只规定城市土地国有。

可见，城市土地国有的潜在理由是为便于获得建设用地。然而，这完全可由征地制度解决；更重要的是，非国有土地一律国有化不仅本身欠妥；而且，非国有财产收归国有实质上属于征收，还应同时规定正当程序与公正补偿。但对此宪法及其后相关正式立法都未作任何回应。

直到1990年4月23日国家土地管理局致最高人民法院民事审判庭的复函（国土（法规）字〔1990〕第13号）中，才首次隐晦地回答了上述问题：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。”

然而，所有权与使用权的权能和价值完全不同，把土地所有权降格为使用权必须对差价进行公正补偿。

其实就在1982年宪法颁布后不久，随着改革开放的深化，城市土地一律国有的问题就已显现。在现行宪法制定时，几乎仍是公有制一统天下，建设用地一律由政府无偿划拨，显然此时土地一律国有构成与上述制度较为契合的配套制度。但之后，非公有制经济不断发展并进而产生了日益巨大的用地需求，对此既不能无视但显然又不宜沿用划拨。因此1988年的宪法修正案不得不又规定“土地使用权可以依法转让”，进而形成了建设用地划拨与出让的双轨制。然而这种双轨制却又引发更多的问题（对此将另文专述）。

我国城市土地国有的历史问题必须认真对待。要言之：其一，现行宪法对其颁布前的非国有土地一律国有化，实质上属于征收，应尽快“补课”。即使不考虑其正当性及公正补偿问题，但也至少应将现行宪法颁布前的非国有土地所有权规定为特殊使用权，它不同于政府划拨或出让而来的，而是类似继承得来、无期限限制的永久使用权。

其二，城市土地国有是特殊历史时期的产物，其产生本身即先天存在重大的正当性缺陷，而其后再将城市发展而纳入城市范围内的土地也都一律征为国有，则更断无道理！其中最便捷且又有效的解决之道是，通过宪法解释，将现行宪法“城市土地属于国家所有”，解释为仅针对1982年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后城市扩张而新被纳入到城市规划范围内的土地。否则，就无法避免当前只要城市范围扩张，被纳入其中的农民集体所有土地，就都必须遵照“城市土地属于国家所有”的规定，一律要由政府征收变为国有而带来的种种弊病。这既解决了宪法上城市土地国有与其同时规定的征收土地必须为了公共利益之间的不可调和的内在冲突，也是打破土地流转政府垄断最可行的出路，也更是尊重农民土地产权的必然要求。

当然，也可修改宪法城市土地一律国有的规定，允许城市土地多种所有制并存。令人惊讶的是，多种所有制并存早已是社会共识，并早被明定于同一宪法中，但为何唯独城市土地仍要坚持一律国有？城市土地即使排除私人所有，也至少应承认新纳入到城市范围内的农民集体所有土地的继续存在。