只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予“城郊村”、“城中村”集体建设用地与国有建设用地平等的权利。

土地制度改革的关键是允许城市内部和周围“城中村”、“城郊村”的农民以及农村集体参与城市出租房乃至商品房开发。

在城市规划、基础设施和政府税收到位的情况下，允许作为外来流动人口输入地的发达地区城市的“城中村”、“城郊村”的农民给外来流动人口盖房子，将大大有助于户籍制度改革切实实现突破。

一旦流动人口住房问题通过这种方式得到解决，再在改造后的城中村地段配套建设一些为外来人口子女服务的公立学校，户籍改革就实现了有效突破。

联动改革方案“城中村”示例

在“城中村”改造过程中，政府可以抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费，如房地产业营业税；而如果最终允许农民在留用土地上所开发的住宅转为“大产权”，地方政府可以征收出租屋管理费、土地增值税以及物业税；此时的“城中村”村民，由于拥有多套合法房产并收取租金，财产价值升值后在缴税方面也会相对配合。

实际上，未来中国的城市土地与住房制度改革中，完全可以借鉴国际上的“增值溢价捕获”（Land Value Capture）的理论和实践，来实现土地与房地产开发过程中的有效“公私协作”（Public Private Partnership）。

“增值溢价捕获”的主旨，是捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分，并将其再用于公共服务的提供。

比如，许多土地方面的政策工具，包括源于瑞典后来传播到新加坡、中国香港的土地储备制度（Land Banking），本身就是捕获土地升值收益用以支撑“政府住房福利”的政策；再如发轫于德国、传播到日本的土地重划（Land Read Justment），这两个国家的城市能够快速从二战的一片废墟下崛起，也是这类自我筹资（Self-Financed）的土地政策工具发挥了巨大的作用。

我国台湾省进行的“区段征收”、“市地重划”经验也表明，这些措施可以绕过政府土地开发过程中“公共利益”的纠缠不清和“公正补偿”的要价难题，捕获的土地增值收益可以直接用于公共服务的均等化改革，并通过市场机制来有效解决流动人口的居住问题；土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、土地增值等多重开发利益，减小其对开发的抵触并降低改革的成本，公私各牟其利。

基于中国大陆城市土地公有的基础，完全可以超越台湾，更好地追求孙中山“平均地权”、“天下大同”的理想。至少在现有“征收-出让”模式之外，走出另一条产权改革的创新道路，并在其基础上配套财税体制改革（土地增值税或/和物业税），则可以为长远的收入分配、公共服务等社会建设提供一个突破口。

其基本的经济原理，可通过以下简例说明：假设某个地块的“城中村”有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。政府在“城中村”改造过程中，可以直接与村集体以及村民进行谈判，在明确开发的增值前景与利益分配方式之后，要求对方以缴纳部分土地（如45亩）方式支持整个“自主重划”项目。在政府拿走的45亩土地中，可用30亩土地用作“城中村”的基础设施建设，剩下15亩公开拍卖以偿还基础设施开发费用。

而原有土地权利人虽然放弃了45亩土地，但其剩余55亩土地可获得确权承认（如转为国有大产权），开发价值也高于未改造前的全部土地价值。比如该“城中村”中村民可在55亩土地上连片重新规划、建设容积率更高的出租屋，然后在200户农民之间分配，每户就可能获得10余套甚至几十套出租屋，农民便获得了可以形成未来稳定收入的资产。

从以上简例可以推演出一个联动改革方案，操作步骤如下：

首先，在法律制度与政策处理上，可以将“城中村”的土地以“报征”的形式转为国有。不同于一般的征收，农民既不需要担心这部分土地（除了“抵费地”那部分之外）政府会另行批租给别人，政府也无需向村民支付征地费用。

其次，在开发方式与融资模式上，对村民保有的那部分土地，发放国有土地使用权证，然后村民就可以组织起来获得银行土地抵押贷款或引入社会资本，以房地产投资信托或私募基金的形式进行合作开发，建设住宅与商业地产。这样一方面解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的局面，并将先前投机于需求面的资本引导进入增加供给；另一方面，基于信托等形式的不动产证券化，还可以缓解城中村超过政府承认层数之外那部分“违章建筑”的认定和补偿难题，在合法面积予以实物补偿之外，其他“抢搭抢建”的部分让权利主体在股份上自行讨价还价。

第三，在其中一些“城中村”地段，政府完全可以通过确权转性方面的技术性处理，约束改造后的房屋一定时间内不能作为商品房售卖,而只能作为面向不同层次群体的出租房。这样就可以在政府保留一定控制的基础上，通过市场机制而不是政府提供的方式，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。一旦这种改造模式可以在政府认可的一些“城中村”推广，城市出租房的供给就会增加，房租租金也完全可以下降到政府直接供应廉租房的房租水平，地方政府也就未必需要大规模地进行廉租房或者公租房建设了。

第四，对于改造后的“城中村”，特别是以出租房为主容纳外来人口居住的“城中村”地段，政府可以考虑建立公立学校接受外来人口子女入学。在通过上述机制解决外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革就完成了实质性突破。