保障性住房建设的进展与存在的问题

《经济参考报》：我们知道为了完成这项课题，摸清我国保障性住房建设和分配现状，课题组的成员到全国各地进行了调研，根据课题组对各地方的调研和政策的评估，目前我国的保障性住房政策在实施过程中面临的困难和问题主要有哪些？

卢迈：在这么短的时间要完成如此大规模的保障性住房建设，会面临土地、资金、管理制度上的多重挑战。更重要的是，建好保障房仅仅是万里长征的第一步，这些房子分给谁，分了之后怎么管，政策如何长期持续，都是需要认真地考虑的问题。就目前来看，我国保障性住房政策在实施过程中，还存在以下几个方面的挑战：

首先，顶层设计不够。十多年来，我国在推进城市住房制度改革过程中一直强调建设保障性住房，但还没有形成系统性、整体性的政策体系。具体表现在三方面：一是认识不到位。没有把保障性住房建设作为城镇化健康发展的一项基础性工程。二是基础工作不扎实。没有对城镇住房存量和居民居住条件进行普查，基本情况还不甚明了。三是保障性住房政策变化频繁，令地方政府和群众无所适从。

第二，供需矛盾突出。我国正处于城镇化快速推进期，多数地区城市人口激增，加上住房消费正从生存型向舒适型转变，使得近年来城市住房需求持续上升。虽然，近年来，国家大力推进保障性住房建设，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、无力通过市场自主解决基本住房问题的新就业职工、进城务工农民涌入城市。我国的保障性住房不仅存在规模总量不足、区域分布不均衡、类型配置不合理等问题，而且仍以满足城市户籍人口的住房需求为主，没有保障大量的外来人口。

第三，地方政府不够积极、主动。1998年，我国正式推进住房制度改革时提出，要“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”的城市住房制度改革方案，但在实际工作中却普遍出现政策执行不到位、工作流于形式等问题。1994年分税制改革后，财权上收、事权下放，地方缺乏稳定的税源。发展房地产市场，不仅可以带来规模庞大的土地收入，还可创造大量税收收入。

第四，管理工作亟待规范。近年来，保障性住房陆续建成并分配给居民，但在建设、分配和管理中存在不少问题。一是建设把关不严；二是骗租、骗购和权力寻租等问题严重；三是对保障对象原有住房如何处理，缺乏有效办法；四是一些地方出现保障对象拖欠、拒付房租、物业费等现象；五是缺乏切实可行的退出机制。

城镇保障性住房建设是国家城镇化发展战略的重要组成部分。根据国家统计局年度统计公报，2011年底，我国城镇化率达到51.3%。但是，我国城镇被人为分割，城镇化存在发展严重滞后的问题。

首先，我国城镇依然处于人为分割的状态，半城市化问题突出。长期以来，我国实行城乡分割的户籍管理制度。在该制度下，城镇里的人被分成在籍和流动人口，农民工和其他流动人口较少能享用当地政府提供包括就业、教育、医疗、社保等多方面的服务和保障。如果按城镇户籍人 口 计 算 ， 我 国 城 市 化 水 平 只 有34 .1%。实际上是半城市化或城市边缘化的状态。

其次，长期以来我国的城镇化走的是“以地为本”的道路。城镇政府懈于提供公共服务，热衷于“经营”城镇，形成了以地融资的城镇建设和发展机制。地方政府垄断城镇建设用地供应，通过征地获得高额城乡土地价差，城镇土地资产化、资本化和“闸门”化，形成所谓的“土地财政”和“土地金融”。这种模式存在着寅吃卯粮、财政金融风险高和强化城乡分割、引发尖锐社会矛盾等内在问题。