再从社会的视角来观察，人口流动、家庭迁徙，农民变市民过程中导致的不确定性会进一步放大。农民变市民，有点类似于化蛹为蝶的蝶化过程，其中有太多不确定性和风险。这不仅对农民个体来讲是如此，对整个城镇化而言，也是如此。因不确定性和种种风险，会使这个过程变得十分复杂，非常艰难。不难想见，城镇化较之于工业化，其不确定性、复杂性以及风险都要大得多。

我国的城镇化实际上走了一条双轨制之路。因户籍的不同，在城镇生活和工作的人被人为地划为两类：非农人口与农业人口。即使是一个家庭，也可能出现“一家两制”。在公共服务的待遇上，如上学、就医、社保、就业、失业等方面，都是两种待遇。在城镇人口的统计上看不出来的差别，在现实的城镇化过程中一直存在。随着城镇化率的不断提高，享受不同待遇的两类城镇人口规模都在扩大，尤其是属于农业户籍的城镇人口规模更是显著增加。2011年城镇人口规模6.9亿，城镇化率达到51.27%，而其中属于农业户籍的城镇人口大约有2亿人。按照现行的公共服务供应体制，他们只属于统计意义上的城镇人口，仍不是真正的市民。这种状况再延续下去，城镇化将会复制城乡的二元化，社会摩擦和冲突将会不断增加。城乡二元化，若是再叠加城市二元化，社会领域的公共风险将会显著扩散。

城镇化是经济、社会发展的机遇，更是对公共治理能力的挑战

我国的城镇化不是“单边选”，要么彻底进城，要么留在农村，而是“双边选”，既期盼城镇的公共服务，也舍不得农村的土地和财产。一些地方政府为了加快城镇化速度，实行农民放弃土地、宅基地换取市民身份等政策。这也可能加剧社会公共风险。在允许农民进城进行“尝试性”反复选择的过程中，土地制度如何改革面临一系列的难题。如果农民不放弃土地、宅基地进城，城镇化空间将受到限制；若是农民“裸身”进城，即使是拿到了一笔丰厚的补偿金，一旦社会保障、就业服务等公共服务跟不上，则会导致城镇人口的分化，形成新的社会鸿沟，影响社会稳定。

而农民变为市民不只是空间上的、制度上的，更需要观念、行为方式、生活方式上的转变，这样才能融入城市文明。而这个过程恐怕不是一代人能完成的，也许要经历两代、三代。就此而言，城镇化不是靠政府努力就可以加快的，有一个自然的过程。

城镇化使社会日益复杂化、动态化，不确定性和公共风险也由此扩大。各种体制的改革以及各项改革之间的衔接匹配，资源、环境的承载能力，以及与社会大众的期待相吻合，如此等等，任何一个方面出现偏差或不到位，都将使城镇化走向反面。

在二十一世纪，中国的城镇化是改变世界的重要力量。对我国而言，城镇化是经济、社会发展的机遇，更是对公共治理能力的挑战。

（作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员）

阅读延伸

城镇化的六个特征

一是集中化。形成城镇的过程，是人口、生产要素、生产、交换与贸易以及居民生活的集中过程。没有集中化，就没有城镇化。

二是组织化。与乡村生活相比，城市生活需要把生活的各个元素重新组织。这个组织化的过程，既体现在生活方面，也反映在生产方面；既蕴含在经济方面，也存在于社会方面。

三是规模化。在集中化和组织化的基础上，还会产生一种新现象，即规模化。可以形成规模，降低成本、提高效率，形成规模经济。

四是公共化。这是城镇化的本质。城市文明区别于乡村文明的地方，就在于公共化程度的不同。例如集中居住，就产生了公共空间问题。人们之间交往也变得公共化，乡村社会的那种随意性、私密性以及基于血缘关系而展开的交往关系基本终结。电话、短信、电邮等等交往工具都是公共化的内容。

五是便利化。生产、生活的不便利，是传统乡村社会的一个基本特征。而城镇化则意味着便利化。“自来水”的这个称谓最直观地表达了城镇的便利化。

六是人性化。城镇化过程是人在更大程度上摆脱自然束缚的过程，也是更大程度地实现人的解放、人的自由全面发展的过程。从粗野走向文明，城镇化是人类文明进程中的一个重要驿站。人性化，一方面，使自然更加人化，更符合人的需要和发展；另一方面，使人与自然在一个更高的层次上更加融合、更加和谐，而不是对立。

（刘尚希）