任宗哲：陕西社会科学院院长、教授、博导

我发言的题目是围绕新型城镇化进程中的公共治理问题谈五点看法：

第一点，新型城镇化是城乡一体化的一种表现形态，新型城镇化我理解它的特征是城乡统筹，城乡一体，城乡互动，节约集约，然后有一个生态宜居加上生态发展。新型城镇化最终它的目标我理解它是走一条实现城乡融合，所以从这个意义上讲，城镇化并不是说要消灭农村，而是要考虑城乡怎么一体化，城乡怎么能实现协调发展，城乡的二元结构怎么样解决农村农民怎么富裕起来，不能为城镇化而城镇化。不能过分的追求城镇化率，所以城镇化的过程就是一种人口就业结构，经济产业结构，它的转化过程，也是一个城乡的空间社区结构的变迁过程。

大家都知道，如果看这三十年全球城镇发展格局亚洲地区发展最快，如果在亚洲地区看城市化率增长最快的就是中国，我们中国从1949年十个百分点城镇化率到2012年达到53%，这样一个城镇化 绝对数的增加，欧洲用了150年，拉丁美洲用了210年，北美用了105年，我想说我们这样一种跨越式的城镇化必然使得城镇化进程中的问题集中爆发，比如说大规模城镇化进程中史遇到农业转移人口，或者农村转移人口公共服务滞后问题，就业质量问题，就业的稳定性问题，包括刚才许多专家提到的保障房问题等等，这些问题我们说是在积聚过程中必然出现。

我想谈的观点是围绕四大步，着力在城乡规划，城乡基础设施、城乡公共服务等方面推进一体化，这是在新型城镇化进程中，各级政府义不容辞的责任。

第二个观点，城镇化说到底是农民的市民化，不仅居住地市民化，更重要是生活方式，思维习惯的市民化，城镇化模式选择的实质就是如何更好的去实现农民的市民化，以土地为例，1990年到两千年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍，这是1990年到2000年，从2000年到2010年这个指标就是1.85倍，这大概是世界平均水平的一半，以资源为例，中国2010年国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，这些数字说明，我们的以规模的城镇化走向人口城镇化是一个必然的选择，从国际经验来看，特别是进入工业化的中后期，大体中国处于工业化的中后期，这个时候城市功能和角色会发生变化，把这个变化梳理起来大概是这么几个变化，一个是生活消费型的城市兴起是一个趋势，工业化的中后期生活或者消费型城市兴起是客观趋势，第二个，工业项目容纳的就业，呈一个递减的趋势而服务业的发展成为就业的主渠道。其三，在工业化中后期，城市后期拓展成为农业文明走向工商文明重要条件。基于这样一些数据，我们的国情，基于这样一种工业发展规律，我理解新型城镇化承担着城乡统筹发展实现一体化的重大工程。未来五到十年中国城镇化面临的需求条件角色都面临深刻变化，这种深刻变化我理解第三次工业革命所描述的生活方式转变集中体现在那样一个描述中。

第三点，新型城镇化是一种公共服务均等化，市场部分提供均等化的公共服务，就需要政府去弥补，所以说政府在这个过程中有所作为那是一种必然，农民市民化过程里面，需要有这样一些问题去思考，一个是个人要融入到企业当中，子女要融入到学校当中，家庭能够融入到社区当中，群体能融入到社会当中，这样四个融入，可能是我们检验新型城镇化是否实现一个重要的观测点。前一段有一个要是，我把这个数据给大家说一下，中国流动人口年龄结构呈现出一种年轻化，三十岁以下的80后，成为城镇流动人口的主要来源，18岁到44岁的人口占到了全部流动人口的三分之二以上，有将近四分之一的人离开居住地六年以上，80后这些新型农民工或者叫新市民在城镇定居的愿望非常高，但它们面临一系列的问题，这些问题比如说怎么样去照顾住在农村的老人，怎么样融入到城镇生活，得到一种工作的机会，住房，上学等等。这些问题不解决，新型城镇化实现不了，而这些问题的解决不能仅仅依赖于所谓取消一个户籍的问题。所以我想能不能通过确立公共服务层次解决这个问题，这个问题分为基本生存需求，社会保障体系，发展机会，发展能力，包括公共基础设施，前面基本生存的这种需求满足，其主体应当是公共服务所有的主体公平的而且是均等的，这是全国性的公共服务，由政府，特别应该由中央政府提供，就是说由中央财政在全国范围内实现。如果说地方政府财政支出不足中央来实现。社会保障体系包括居住权可以实现差别化经营，这个是由地方政府完成，这背后有一个地方政府财政有可持续支撑的条件，有一个明确的公共财政的来源，后边发展机会的能力提升。

第四点，新型城镇化的健康发展是需要市场和政府协同发力，新推进的新型城镇化就是在于新农村建设并驾齐驱过程中，我们去消减城乡的二元结构，优化农村的社会结构。在这个过程里边，有这么几个值得我们关注的，一个是市场力量完成速度模式，工业化，这一点在我们国家由于废除不合理户籍制度附加那样种种条件，废除不完善，包括修订完善社会管理制度，与市场经济相适应，鼓励劳动力跨区域流动，这都是政府不可推卸的责任，在这个问题中，我想特别要强调的一点，在工业化进程中，城镇化进程中有这样一些问题，在我们国家必须面对，第一是市场经济的秩序还不完善，离公平有序还有差距，市场机制不能发挥作用的领域依然存在，像我们还遇到的投资环境的不佳，政府公共服务部到位，包括我们所说的成本过高等问题都普遍存在，解决这些阻碍，工业化，城镇化，农业现代化四化同步深层次的体制问题还需要政府去努力的完成。所以说政府作用不在于通过大拆大建做大城市规模，而在于实施产业发展的政策，通过创新驱动战略的实施来提供均等化的公共服务，腮腺城市的聚集和规模效应，为此我觉得有这样几个制度是当下需要间快的完善的：一个是户籍制度与公共社会保障服务制度的改革，它们之间内在的衔接。二是土地制度的创新要实现土地的规模化，这是和农业现代化紧密结合在一起，核心问题是要解决确权，颁证，承认农民对土地财产的收益。三是要破解地方政府的地方财政困局，这里边涉及到调整中央对地方财政分配关系，改善财政资金的来源，如果说这些制度都能够有效实施，那么政府和市场协同发力就有可能配合的更加末期。

第五点，用财税体制的改革来推进新型城镇化。讲这个观点是有这么几点：第一，我们要建立一套对歧视性城乡基本公共服务的体制和运行机制，这个资金来源除了公共财政别无选择，所以必须有一套相应的制度来解决这个问题，这是一个原因。第二，新型城镇化必然和区域发展战略、土地制度、不动产制度和改革等等要协调配合，从公共财政的角度去考虑支持新型城镇化必须要解决这样的问题，要把不动产等等在城镇化过程中作为生产要素，它的流动，交易，财产保护，在产登记相关税收制度能够在通盘配套合理方案考虑，财政必须支持这种配套改革。三是农民变市民是一个不确定的过程，里面包括物理空间，地理空间的变化，都会使得这个过程很复杂，充满不确定性，这个不确定性表现在收入的不确定，就业的不确定和消费的不确定。这种种不确定性会演变成社会的公共风险，公共风险之一就是在农民变成市民过程里边，总体的收入增长缓慢，这是一个风险，第二个风险，2.6亿农民工，这么大的群体，如果说他们的收入没有确定性，他们的消费不确定性也就必然的消失。第三，这个风险为宏观经济效益难以提升，因为在城市中这些众多的不确定性，使得流动性，特别是劳动力流动性比较大，企业招更多高素质员工更难，所以说在相当长一段时间有这么一个问题，怎么样把现在的民工荒这种制约问题解决了来保证我们企业在发展过程中的问题。第四个风险，农民变成市民，是从一个熟人社会走向陌生人社会，在这个过程里边，必然导致它有一个和当地的人的融合问题，特别是和老市民的融合问题。所以这种融合不仅仅是经济问题，这四个公共风险如何去缓解和降低财政体制的改革，是化解这些风险的必要条件，第一，它可以降低不确定性 ，防范公共风险，这是财政的基本手段，第二，社会人口的流动实际上需要公共服务的供给方式发挥大的转变，让公共服务跟着人走，而不是让人去寻找公共服务，这个转变方式是需要完成的，这个完成如果有强大公共财政的支持是能够做到的。第三是意味着各级政府的责任，需要进行重新的调整，事权，财权，财力要做重新的组合，大家知道现行的税法是1994年实施，地方财政就是在捉襟见肘的时候形成的，要破解这个问题就需要重新划定事权，对财权和财力如何进行配置寻找新的出路，可以意见新的税法设计可能会把这问题做一个化解，这个我谈的五个观点，不对地方请大家批评，谢谢大家！