党的“十八大”把新型城镇化提到一个新的高度。今年的“两会”再次聚焦城镇化，如何推进城镇化这一重大命题引发了代表委员们的热议。种种政策信号表明，城镇化已成为党和各级政府关注的重中之重和新一届政府的重要政策着力点，并将成为中国未来十年乃至更长时间内的核心国家战略。

如何在新的形势下，更好地推进城镇化，既是当前扩大内需的一项紧迫工作，也是改善民生的一项艰巨任务。然而，新型城镇化不同于房地产开发。城镇化具有实施周期长、涉及范围广的特点，且城镇化是一个立体的系统工程，房地产开发是一个点的项目，仅仅是城镇化建设周期中的一部分。首先，新型城镇化包括四大方式的转变，即引进新的生产方式，创造新的生活方式，倡导新的思维方式，提倡新的行为方式。最终实现社会功能完备，商务交通便捷，绿色低碳智能，安全安定和谐，居民就业充分，充满激情活力的新城镇。其次，新型城镇化的核心是人的城镇化，重点原则是以人为本。既要有产业支撑，通过发展产业推进就业创业，使进城的农民有稳定的工作和收入，又要有基本保障，有发展机会，使城镇的新老居民能共享发展的成果。

因此，推进城镇化进程，不能以传统的房地产开发思维和规则来认识或者指导，否则就很容易走入误区盲道，失去实施新型城镇化的意义。也就是说，推进城镇化，需要从意识上和行为上进行重新认识，并且建立与之相适应的配套政策，使参与城镇化进程的各方主体能够更好地发挥其作用。

当前推进城镇化发展的问题

（一）对城镇化项目的片面理解，认为城镇化就是基础设施建设加房地产开发

在城镇化进程中，人们感受最为直观的就是宽阔笔直的马路、鳞次栉比的高楼大厦和整齐的绿化带，还有不断飞涨的房价。为此不少人认为城镇化就是基础设施和房地产的叠加。同时，城镇化是一个新事物，不同于城市化，尚缺乏丰富的经验和系统的规范可供借鉴和运用。这些现状造成了许多政府官员对城镇化的误解，使得不少人戴着有色眼镜看待城镇化，认为城镇化就是房地产开发。

这种理解是非常片面的。实施城镇化建设是一个系统工程，离不开基础设施和房地产这些硬件建设，但还需要更多的软件，包括区域发展的定位和功能布局，政策的创新和环境的打造，产业的导入和培育，农民的就业和收入多元化设计等。硬件如何打造，要根据发展战略和策划定位来确定。

不一样的区域发展定位，就会有不一样的功能布局。在美国，纽约和硅谷的路网和房子就相差很大。纽约的房子都是紧挨着，容积率很高；而硅谷的房屋整体就非常开阔。纽约作为一个资本和智力高度集中的地方，资源的利用需要更高效。因此房屋楼宇就必须要往上走，聚集在一起。但在这种环境下人会感觉到紧张和压抑，难以激发创造性和灵感。要形成硅谷则需要考虑到硬件的高密度会对人的思维开拓造成不良影响。

（二）政府的短期行为，造成企业投机行为

目前发生在政府部门尤其是地市级政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到两年），与区域发展周期不匹配。如桂林市，据统计该市地市合并十年分别已换五位书记市长，平均任期不到两年。另外，前后任官员执政意图缺乏连续性的现象普遍存在。二是考核政府的主要手段体现在GDP上。这种考核方式与构建服务型政府是背道而驰的，它从本质上将服务型政府改为了经营性政府，驱使政府官员为了晋升盲目追求GDP，大搞形象工程，与民争利，与企业争利。近年，虽然部分省份主动降低了年度GDP增幅目标，但其核心依旧是经济指标。2010年，国务院虽然印发了《关于全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号），旨在推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，转变经济发展方式。但与之相配套的干部考核机制却没有建立起来，实施效果势必有限。如此，也就必然导致官员的短期行为。

前文已经讲到，城镇化项目具有周期长的特点，且干部的任期与项目的实施周期不匹配。在这样的环境下，作为实施主体的企业，为了降低潜在的风险，则难免产生投机行为，资本逐利，经营趋利，追求短平快，也就无可厚非。更何况，当前法律对于政府的约束力偏弱，政府的违约成本低，处于弱势的企业，必然会寻求自保。

（三）城镇化项目市场化运作的配套政策没有形成，企业运作风险大

当前存在于从土地收储到出让完成这一过程的有关政策，还不能满足城镇化项目市场化运作的需要。特别是国土资源部联合财政部、中国人民银行、银监会出台的《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），对参与土地储备的主体资格、业务、资金等方面作了严格规定，提高了企业以市场化参与城镇化的门槛。

同时，城镇化项目市场化运作的主体，由传统的政府变成了企业。作为项目开发主体，项目实施过程中涉及征地拆迁安置的各项费用均由企业承担，城镇化项目的投入只能靠土地出让的收入来平衡。虽然企业与政府之间有合同条款保障，但由于国土、财政等部门在体制上存在条线管理等原因，造成了合同对政府相关业务部门的约束力薄弱。另外，虽然个别地方政府出台了一些地方性的法规或办法，明确了部分土地出让收入计提后可返还的原则和比例，但目前国家层面尚无配套的法律法规或办法，对此类项目的土地出让后收入的刚性计提办法和原则进行规范。按照传统的土地出让收入计提办法，被计提的土地出让收入（以江苏南京为例，目前以各种名目计提的土地出让金比例达到总出让收入的63.5%），便转为了城镇运营企业的开发成本，投入和产出出现了严重不对等，企业投资风险增加。再加上土地从收储到供地的周期比较长，不确定性因素多，更是加剧了投资风险。

（四）城镇化项目融资方式有限，金融机构产品创新不足

由于当前对城镇化的认识不够系统和全面，一些政府部门甚至将城镇化等同于房地产开发，导致金融机构无法为城镇化项目提供全方位的服务。