邵宇

我更愿意用“深度城市化”这个概念，来表述这场在中国即将到来的巨大而且意义深远的变革。过去30年中，快速的工业化催促大量的“农民工”进入城市成为“半城市化”的常住人口，却并未真正“市民化”──即获得相应的市民消费方式、社会福利、公共服务和身份认同。深度城市化的要义即是回归到“人口城镇化”──即农民工市民化、农民市民化和市民公民化，其核心是有序推进现有2.6亿多和每年新增1000多万农民工的完全市民化。深度城市化或者新型城镇化主要由以下五个要素支撑。

一、产业和产能布局再优化

不同于传统意义上的东中西部划分，我们把中国的区域经济划分为四种类型──沿海发达经济带（三个三角洲）、产业转移十字星区域（中原到湘中、武汉、皖江以及成渝）、能源和地缘经济区（内蒙古、西北和西南沿边城市等）和次级经济区（例如东北老工业基地、海南岛等）。

东部地区将进入城市管理升级和精细化运作阶段，并带来生产型服务业的蓬勃发展，这里是未来“中国创造”和“中国服务”的大本营；对于产业转移带而言，人口加速集聚并就地吸收中西部农村的剩余劳动力，在全球第四次产业大转移过程中实现产业升级，那里将是未来中国制（智）造的基地。至于地缘和能源区，随着中国在亚太周边国家战略性布局的展开，相应的边境贸易、跨国交通和能源通道（包括能源深加工）的大发展也会带来更大的城市化和产业化机遇。

再用广义的现代运输网络基础设施连接这几类经济区，包括高铁（含城际铁路、地铁）、重载货运铁路、干线和支线机场（含低空通航）、高速公路网、油气管网、主干电网、水利调配网、光纤数据网等，形成人流、物流、资金流、信息流的高效畅通，则一个由20-30个核心城市群构成的城市化核心地带即将有力地在亚洲中部崛起。

二、户籍制度改革

户籍制度改革的内容包括，放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇户籍，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份；初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。

数据显示，一般农民工在城市的时间平均为8-9年，一旦解决户籍瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。当然，基于目前特大城市的资源分布状况，恐怕现阶段也不能将户籍改革妖魔化和完美化，户籍改革只是取消制度障碍，外来人口都可以均等地获得城市的基本公共资源。要进一步长久定居并且成就事业，也还必须通过自身努力来实现，类似美国的投资移民、技术移民，亦需要证明自身的价值创造能力，积分入户应该是一种现实的手段。

户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发的进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。解决问题的关键在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。

三、土地制度改革

土地改革的核心理念应是平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。关键在于集体土地市场化改革，集体建设用地的直接入市、自由流转将成为政府土地政策改革的大方向。

目前传统的“土地财政”模式正在被逐步打破，一方面土地出让的成本正在不断攀升，地方政府土地出让收益的空间必然收窄，另一方面，土地出让的收益也正在被其他开支所分流。而土地流转的交易税费则逐年攀升，在地方财政收入中的占比也不断提高，已经超过土地出让收益所提供的城市建设资金量级。因此集体建设用地的自由流转并不会给地方政府的土地收入带来明显的掣肘，相反土地自由流转增多还能为地方政府税收增加新的来源。

因此未来的土地制度改革或将主要包括两方面：其一是征地制度的改革和建设用地增值收益分配方式的调整。将看到对集体建设用地直接入市的逐步有条件确权和放行，以及对城乡结合部的更大力度的改造，如广东“三旧改造”的经验有望在更大范围内推广。其二是农村承包土地使用权的合法流转，盘活农业用地和农村宅基地，推进农业向集约化发展。这是实现农业现代化和规模化经营的基础，亦是解决农业、农村长期发展的关键手段。无论是建设用地转让的收益分配重构还是农地经营性流转，都将充分体现农民的土地权益，最终都会使得农民和农民工的财产性收入有显著提高。

四、财税体制改革

财税体制改革的重点是建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任；完善转移支付制度和财政预算制度。

《预算法》需要升级为《公共财政法案》，强化人大对全口径预算的监督，包括三公经费、预算内、预算外、土地财政和国有资本资产，这也是借鉴英国百年“光荣革命”的最重要成果。一旦公共收支开始在阳光下运行，则地方政府完全可以正大光明地进行加杠杆和举债操作，并受到市场机构的监督和市场纪律的制约。

同时推进财权事权合理划分，上收部分事权，特别是那些基础性的、外部性强、跨区域的和地方政府有动力扭曲操作的事权，例如食品安全、流域环境保护、基本社会福利等。为了扩大地方财源，同时强化地方政府的公共服务意识，还需要推出累进式存量房产税、赠与和遗产税。当下中国需要更多的是针对财产存量而非收入流量的税收调节，这反映出资本积累到一定程度后的两极分化的必然趋势，改变目前“亲资本、仇劳动”的税制性质，将有利于收入分配改革的真正展开。

五、城市管理体制创新和能力升级