新型城镇化土地大局探索

6月26日，十二届全国人大常委会第三次会议召开，本次会议的一项议程是审议《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》（下称《报告》），《报告》被认为首次明确提出了我国各区域、各类型城市具体的城镇化路径。

该报告源自于2010年底，由国家发改委会同国土资源部、财政部、住房和城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作，在大量前期研究、实地调研和专题研讨的基础上，终于进入了临产阶段。在多年求索后，人口城镇化和土地城镇化这两大决定性因素的走向，第一次明晰起来。

新型城镇化的土地大局

作为探索城镇化路径的重要参与者和制定者，中学教师出身、先后担任过国土资源部土地利用管理司和规划司司长、现任国土资源部副部长的胡存智，谈起城镇化时感慨颇多。面对城镇用地粗放低效、城市空间无序开发、重城建轻管理、生态和人居环境污染、全国区域性失衡发展等诸多难题，他有过深入思考。

2012年12月中旬召开的中央经济工作会议明确提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。至此，中国的城镇化已经概念明确并有了初步规划，接下去就需要及时找到抓手并对配套政策查漏补缺，落实实践。胡存智对此强调的是，集现行规划执行与历史问题解决双管齐下的新模式。

城市集群挑大梁

前述《报告》中，中国城镇化质量不高的问题被描述为“越来越突出”，农业转移人口难以融入城市社会、市民化进程滞后以及土地城镇化快于人口城镇化等问题被摆上桌面。

在胡存智眼中，城镇化的土地和人口等问题，区域经济中的大、中、小型城市等各种因素，都必须协调起来配套发展。而城市集群，则是城镇化协调发展的最可行途径，随之而来的各种配套措施也将以城市集群为中心展开，规划先行。

《财经国家周刊》：城镇化进程强调协调和配套发展。在当下大型城市尤其特大型城市高速扩张、中小城市尤其小城镇相对低速发展的现状下，现行的国家土地制度将如何调整来适应城镇化的全面协调发展？

胡存智：毫无疑问，城镇化是国家下一阶段的重大战略，各方制度均要与其发展相协调并提供支持和保障。但是，这并不意味着一项政策或制度就能促进大、中、小城市整体协调发展，而需要一整套复杂的制度体系。在明确了这一战略方向后，就应根据我们的经济条件来差异化规划。

例如，北京作为全国的经济中心、政治中心和文化中心，具有产业发达、就业容纳力充分和产业分工细致的特点，因而全国的人流、物流和资金流大量流入至此，积聚了整个经济社会发展的诸多要素。但大城市过快发展取决于历史、经济等诸多因素，并非抬高土地成本门槛、抬高居住成本等简单措施能予以解决，否则只能让征地和安置农民变得更为不易。