资料显示，目前我国有约2亿农民工生活在城镇却没有城镇户口。生产、就业、消费和居住的不一致，城市居住人口和户籍人口的不一致，土地和人口城镇化速度的不一致，成为当前城镇化面临的三大问题。实施统筹城乡发展战略，推进城乡发展一体化，当然是解决之道，但破题的关键应是实现城乡要素平等交换，让广大农村人口尤其是农业转移人口通过自愿选择、公平置换（户籍）身份和财产的方式，提高城镇化质量，促进农村土地集约高效利用。

目前，我国农民完整的财产权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益（包括农村公共公益设施用地等未到户土地，以及集体厂房、集体企业等农村集体资产收益）分配权，但现行土地制度限制农民自由处置其名下的宅基地、承包地，农民落户城市通常需要无偿放弃宅基地和承包地，这使许多农民工对落户城市敬而远之，也使城镇化出现上述“三个不一致”。

为解决“三个不一致”问题，笔者建议：一是明晰农民财产权利。实施农村土地产权制度的配套改革，开展农村土地和房屋确权登记颁证，量化农村集体土地和集体资产股权，赋予农民土地等所有资源完整的、有法律保障的使用权、收益权和转让权；研究制定农村产权流转、抵押融资等配套制度，建设交易平台，奠定城乡要素平等交换基础，逐步盘活农村空置宅基地和闲置承包地。

二是农地产权换房换社保。在充分考虑城市公共财政承受力、公共服务承载力的基础上，当进城务工农民非农收入占其总收入80%以上，可以创造条件，让其自愿选择退出土地等农村产权和集体资产股权，在城镇（包括跨地域的常住打工地）无偿或低价置换一定面积的房屋（包括所有权和居住权两种形式），以及城镇社保，彻底解决农民工在城里买不起房、看不起病，孩子上不了学等问题，让进城务工农民真正落户城镇、融入城市，并能把家里的老人和孩子带进城，稳定城镇产业工人队伍，逐步消化“空心村”。

三是完善城市救助体系。农民自愿退出农村在城市居住就业以后，就难以再返回农村，这需要完善城市救助体系，让农业转移人口在低保、助学、就业援助、医疗救助等方面，真正享受与城市居民完全同等的社会保障待遇。

四是以换抵占集约用地。农业转移人口自愿退出的土地要与城乡建设用地增减挂钩，其中，提供住房和社保置换农民土地的城市，换取的农村土地产权面积可以冲抵部分建设占用耕地，而对农民自愿退出的农村土地，要与农村土地综合整治、城乡产业统筹发展有机结合，使之在符合城乡规划的前提下得到最有效的利用，以此完善耕地占补平衡的集约利用方式，服务产业转型升级。