我国正处于快速城市化过程中，人口和经济活动向城市大规模聚集的同时，灾害风险也在向城市聚集。在无法完全避免自然灾害发生的情况下，减少灾害损失的关键在于增强城市应灾能力。城市应灾能力包括城市的灾前预防能力、灾中紧急救援能力和灾后恢复能力，受到城市自身的灾害治理机制、社区的组织与社会网络以及居民的灾害知识与意识等因素的影响。上述三个方面的不足，造成我国城市的应灾能力普遍较弱。

卢阳旭 何光喜

城市应灾能力建设刻不容缓

人们对灾害的认识，经历了一个“去自然化”的过程。在这个过程中，人们逐渐认识到，地震、暴雨、飓风等自然灾害仅仅是催化剂和触发器，它们最终的为害程度受到社会内生的应灾能力的影响。因此，灾害本质上是一种社会现象自然灾害本身的破坏力并不是最重要的，它发生在什么地方，以及发生地是否有较强的灾害应对能力更为重要。

城市是人口和经济活动高度聚集的区域，灾害发生在城市时，对人类社会正常的生产、生活的影响会更大。因此，城市化在带来人口聚集和经济聚集的同时，也带来了灾害风险聚集当灾害发生在城市时，将造成更为严重的损失。城市应灾能力建设是各国城市化过程都需要考虑的一个重要问题。

我国现在并将在今后较长一段时间内处在快速城市化的进程中，人口和经济向城市，特别是向巨型城市、城市群、城市带聚集将是我国未来经济社会的基本特征。这给我国城市应灾能力建设带来了严峻的挑战。国家统计局公布的数据显示，2011年我国城镇人口首次超过农村人口，占总人口的51.3%，2010年全国287个地级及以上城市在占全国6.5%的土地上，创造了61.3%的国内生产总值。但与此同时，研究显示，我国80%以上的城市受到气象、海洋、洪水和地震等灾害的严重威胁。以水灾为例，仅在2011年6~7月间，武汉、北京、长沙、扬州、成都、南京等城市先后发生大面积城市内涝。2012年7月北京再次遭到暴雨袭击，洪水、内涝给北京造成了巨大的人员和财产损失，给城市交通也带来了很多麻烦。2012年美国《自然灾害》杂志公布的一份最新研究报告显示，上海在全球9个沿海城市（其他8个城市分别为：达卡、卡萨布兰卡、马尼拉、加尔各答、布宜诺斯艾利斯、大阪、马赛、鹿特丹）中遭受洪灾的风险最高。

面对全球严峻的城市自然灾害形势，2012年联合国国际减灾战略在其研究报告《打造强韧的城市》中指出，增强城市在自然灾害面前的韧性，降低灾害风险，是一个事关可持续发展成败的决定性举措。因此，降低各类自然灾害对城市生产、生活的干扰和破坏，增强城市应对灾害的能力，让城市在灾害面前变得更加强韧，是我国快速城市化过程中迫切需要解决的问题。

城市应灾能力的基本内涵

（一）城市应灾能力的核心是“软能力”

城市应灾能力由城市的灾前预防能力、灾中紧急救援能力和灾后恢复能力构成，包括“硬能力”和“软能力”两个方面。前者主要涉及城市的应灾基础设施存量，包括城市排水系统、紧急避难场所、应急通讯、救灾物质储备等；后者主要涉及城市的灾害治理能力，包括城市防灾减灾理念、灾害治理投入、城市灾害治理的决策方式和社会参与水平、社区灾害治理水平、居民防灾减灾知识和灾害风险意识等。但在目前的实践中，人们还主要强调“硬能力”建设在提高城市应灾能力中的重要性，甚至把城市应灾能力等同于“硬能力”。这是一个很大的认识误区。首先，“硬能力”主要涉及灾前预防和灾中紧急救援，较少涉及灾后恢复；其次，“硬能力”若无“软能力”的配合，很难发挥应有的效果；最后，“硬能力”本身也会受“软能力”的影响和调节城市应灾基础设施的规划、建设和使用方式受城市防灾减灾理念、灾害治理投入以及城市灾害治理决策方式影响。因此，城市应灾能力的核心是“软能力”。

（二）城市应灾“软能力”的三个层面

根据行动范围的不同，可把城市应灾“软能力”分为三个层面，即城市层面、社区层面和个体层面。

第一，城市层面。城市层面的整体协调能力，是处理灾害治理行为“外部性”的关键，直接关涉城市整体的应灾能力。城市灾害治理过程中，诸如防灾减灾工程的建设、预警信息发布、灾害发生时对城市电力、交通、通讯等基础设施采取临时管理措施、灾后补助受灾者等都会产生正外部性和负外部性，更重要的是，不同类型的外部性在不同的社会群体中的分布通常是非均衡的。因此，城市灾害治理行为不仅是一个硬件建设的技术问题，更是一个由城市治理方式和治理机制决定的资源分配和利益协调问题。研究表明，城市中若有一定数量的非政府组织、良好的媒体环境以及社会参与城市公共决策的平台，它就能更全面地收集城市灾害治理决策所需的大量信息，提高城市灾害治理的有效性。与此同时，它们的存在和良好运行还会提高政府灾害治理的透明度、增加公众对城市灾害治理行为的认可度，提高政府发布的灾害信息的公信力，有助于遏制谣言的产生和传播。

第二，社区层面。社区在“城市—社区—家庭（个体）”应灾体系中居于上传下达的“枢纽”位置社区应灾能力会影响到居住其间的家庭（个体）的应灾能力，外部的灾害应对措施通常需要通过社区才能最终抵达到家庭（个体）。研究表明，城市社区在灾害应对过程中的作用主要体现在以下三个方面：传播灾害信息、提供社会支持和生产社区公共物品。首先，社区在灾前的信息（包括灾情信息、防灾知识、撤离信息等）传递过程中扮演着“最后一公里”的角色，是信息传播链条中的关键环节，会影响到人们对灾害信息的可及性。与此同时，研究表明，对于一部分人而言，通过电视、网络等渠道获得的灾害信息可能过于抽象、过于遥远，容易被其忽略，而本社区居民传递的类似信息则让其觉得更加具体、切近而更可能让他认识到灾害风险的严重性，并采取相应的紧急措施（比如加固住房、撤离人员/财产等）。其次，灾害应对过程中，社区社会网络（包括亲友网络、邻里网络等）能够为居民提供大量的社会支持。研究发现，灾害发生后第一时间的紧急搜索和救援工作主要是由现场的其他受灾居民完成的。拥有良好社会网络的居民，更可能向社区内的邻居和朋友寻求帮助包括物质帮助和情感帮助，这对受灾者的生活恢复和心理健康有非常积极的作用。最后，良好的社区社会网络和社区组织能够增加社区居民信任，提升社区社会资本，有助于社区克服“集体行动的逻辑”，提高社区公共物品的供给水平。

第三，居民层面。作为城市中的一个个行动者，居民的应灾知识和灾害风险意识对城市应灾能力有非常直接的影响。居民的应灾知识，能够帮助其在灾害来临时采取正确的应对措施，降低生命、财产损失风险。居民的灾害风险意识则能促使居民在灾前采取相应的灾害防范措施（比如更谨慎的房屋选址、购买灾害保险（放心保）等），分散和规避灾害损失风险。与此同时，居民的灾害风险意识还会影响到他对灾预警信息的敏感度。现代技术条件下，包括飓风、火山喷发、暴雨、干旱等都可以提前一定时间作出预警，信息技术发展也提高了人们获得这些灾害预警信息的时效性和方便性，但这些信息在到达具体的个人之后，还必须经过个体的识别过程。灾害风险意识比较低的居民，更可能忽略预警信息，失去采取减少灾害损失措施的时间窗口。

影响我国城市应灾能力的主要因素

（一）城市灾害治理机制：政府单一治理与社会参与不足问题