首要的是要通过户口制度的改革把农民工融入城市。大规模农民工的存在，和改革开放以来光强调土地的城市化而非人的城市化有关。农民工问题已经到了不得不解决的地步。主要是因为现在农民工二代已经成为农民工主体，第三代也已经开始。第一代农民工有过农村生活的经验，一旦没有了城市工作，他们可以回到农村，继续他们的生活。但第二代大多生在城市，长在城市，毫无农村生活经验，要他们回去农村，是一个不可能的使命。对第三代农民工来说，这种可能性更小了。如果城市不能消化他们，这个群体便是中国社会不稳定的终极根源。实际上，二代农民工往往具有强烈的社会不公平感。他们和城市居民的小孩一同成长，接受差不多的概念，但在现实社会，他们和城市居民的权利有多大的差别！这只有这个群体本身才能感受得到。如果城市继续歧视他们，城市必然会受到他们的惩罚。

土地制度改革保护农村

与此相关的是农村土地制度的改革。土地制度改革首要是保护农村，保护名义上的土地拥有者农民的利益。现在农村土地是集体所有制，土地为农民集体所有。集体土地所有制可以说农村所有问题的根源，不仅在农村内部产生着无穷的冲突，而且也产生着农村和外部之间的冲突。就内部来说，矛盾在于，任何一个集体的土地量是固定的，但集体的规模是不固定的。生老病死、婚嫁等都会改变集体的规模。一旦规模改变，土地就要从某种程度上进行再分配，而再分配必然在这个集体内部产生利益冲突。就外部而言，表面上农民是集体土地的拥有者，但拥有者往往享受不到实质性的利益，获得土地利益的是农村集体的领导者（农村权势人物，不管是任命的还是选举产生的）、上级政府、开发商等外部成员。这就产生了农民和这些角色之间的巨大矛盾。不可否认，农村的大部分冲突都是和土地有关的。

如何改革农村土地制度？就中国的现实来说，可以在私有化和集体化之间做一个妥协。自由派所提倡的私有化，在意识形态上不可能；在实际操作过程中，私有化之后可能被地方政府、开发商等外部角色所支配，导致土地的大量囤积。一个可行的办法就是土地所有权的国有化和使用权的私有化（或者家庭化）。国家可以通过经济补偿的形式，宣布集体土地的国有化，也就是国家向农民集体购买土地。这里可以向台湾学到很多经验。再次，在宣布国有化的同时，也宣布土地使用权的私有化（或者家庭化）。当然，土地使用权的私有化（家庭化）也可以分步走。例如首先可以发给农民宅基地产权证，而后处理其他类型的集体土地问题。

为什么要使用权的私有化（或者家庭化）？这个改革需要导引出两个结果，一是通过土地的流转实现土地的集约化，二是通过土地的流转实现农民工的城市居民化。土地如果不能流转，土地的集约化不可能。经验表明，土地使用权的私有化有利于集约化。尽管大多地方，农村土地使用权是私有化的，但现在使用权的私有化时限过短，农民很难有长远利益的考量。使用权的私有化需要更长的时间，甚至是永久的。同样，土地如果不能流转，农民工很难真正城市居民化。很多农民工实际上早已经生活在城市，但因为家乡的一块土地没有流转出去，其很难放弃农民的身份。只有流转出去了，他们才会真正加入城市，成为城市居民。不仅如此，土地的流转能够减少农村土地的浪费，满足城市化所需要的土地资源。必须指出的是，土地的流转必须和户口制度的改革结合起来。

除了土地和户口制度改革，城市化更要遏制地方政府搞城市行政升级的冲动。不仅不能再继续搞城市行政界别升级，而且要走相反的道路，就是要通过城市行政体制改革，大大缩短城市的行政层级和政府规模。中国传统数千年大多数时候只有三级政府，并且证明三级政府的制度非常有效。城市体制改革应当为努力回归三级政府。例如，可以在前些年“省管县”制度的基础上，实现地级市和县的平等化。目前的“省管县”制度只表现在经济财政上，但可以发展到包括人事任命的所有方面。如果实现了地级市和县的平等化，就等于少了一级政府。又如可以对计划单列市进行改革，有计划地把它们转型成为直辖市，增加省级单位。

城市改革更可以缩短一个城市内部的行政层级。中国大多数城市无论是省级城市、计划单列市还是地级市，都存在着三、四级政府。但新加坡、香港等城市只有一级政府，并且这些城市无论从城市建设还是治理，都比中国高效。中国为什么不能在这方面做些改革呢？广东的一些县级市已经取消了乡镇政府，把其转变成为县（市）政府的派出机构，是提供服务的机构。就是说，县级政府已经回归到传统，变成了基层政府。其他地方也可以这么做。

同时，城市官僚机构规模也需要大大缩小。党政两套班子的关系需要处理好。广东顺德改革表明，在县这一级，党政合一（或者党政合署办公）是有可能的。此外，几乎现在所有的事业单位包括医院、大学、研究机构等等，都可以转化成为社会组织。广东学新加坡和香港，建设法定机构，就是在努力往这方面发展。实际上，事业单位转化成为法定机构，阻力并不在地方，而在于上级和中央。这些都是城市体制的软件改革，有利于大大减少城市官僚机构，实现城市是市民的城市的目标。

改革开放以来，中国不是没有城市化。恰恰相反，中国城市化的速度相当迅速。城市人口从1999年的约32%左右提高到2011年的51%。这个速度不能说不快。人们甚至可以说，中国城市化简单高扩张阶段已经过去，正如经济的高增长阶段已经过去一样。中国所缺少的是城市精致化。正如前面所讨论的，中国的城市化会继续进行，也必须继续进行，但绝对不是从前那样的以GDP为中心的简单扩张，而是通过城市体制改革的城市精致化。可以预见的是，如果没有具有实质性的城市体制改革，而是继续搞GDP和简单扩张，城市化就是一个巨大的陷阱。这不仅会促成中国社会过早陷入中等收入陷阱，而且会导致长期的社会不稳定，甚至政治不稳定。在今后相当长的时间内，政府顶层设计所必须把握的就是城市化的方向，而绝对不是追求城市化所产生的GDP。GDP必须是城市体制改革的产物，而非党政官员追求的结果。

作者是新加坡国立大学东亚所所长。

本文部分内容是他在中国国际经济交流中心主办的第三届全球智库峰会（北京，2013年6月28日至29日）发言的第二部分，文章仅代表个人观点