2.地方政府权力责任配置不够科学，影响了政府的准确定位，降低了城镇化的质量。一方面，政府经济职能过度膨胀，扭曲了政府在城镇化中的角色定位。按照法治原则，政府主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但实践中地方政府常常直接参与经济活动，成为特殊的市场主体。例如依照土地管理法规定，地方政府负责征收集体土地、出让国有土地使用权并收取出让金，但法律对土地使用权出让金的使用并无明确规定。在经济利益驱动下，地方政府难以遏制“土地财政”的冲动。据国家公布的资料，近三年土地使用权出让收入都在3万亿元左右，占地方财政的相当比例。地方政府职能定位不科学，直接后果之一就是在城镇化中“重地轻人”，城市面积不断扩大，房地产价格不断上涨，但人的城镇化却明显滞后。目前社会舆论对城镇化的主要担忧，也在于惟恐地方政府受经济利益驱动，把城镇化搞成了又一轮“房地产大跃进”。近年来，国家推行征地制度改革，提高补偿标准，提取一定比例的土地使用权出让收益用于农田水利建设等，情况有所好转，但并未得到根本解决。另一方面，政府间财权、事权划分不尽合理，降低了地方政府推进人口城镇化的积极性。根据1993年发布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，地方政府在地方文化、教育、卫生、建设等方面负主要的投入责任，这导致与城镇化直接相关的政府公共服务职能主要压到了地方政府身上。以教育为例，按照义务教育法和国务院规定，义务教育经费由各级财政共同负担、省级财政统筹落实，教师工资主要由县级财政负担，财政部提交人大审议的预算草案表明，2012年国家财政教育经费预算为21984亿元，其中中央财政预算3781亿元，其他为地方财政支出。农民工子女在迁入地公立学校接受义务教育历时多年才基本落实（提请十二届全国人大常委会三次会议审议的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》显示，2012年农民工随迁子女进入公办学校就读的比例为80.2%），地方财政负担是重要原因。社会保险也长期由地方政府负主要责任，实践中各地社会保险水平差异很大，不但给保险关系的异地转移造成困难，还降低了地方政府将外来人员纳入社会保障体系的积极性。按照社会保险法规定，基本养老保险逐步实行全国统筹，其他保险逐步实行省级统筹，由各级政府给予补贴，这种规定比以前有了进步，但仍然只是一种过渡性的措施安排。

3.农民财产权保障机制尚不健全，降低了农民城镇化的能力，削弱了农民城镇化的意愿。从整体上看，农民对城镇化是有积极性的，用领导同志的话讲，农民最大的愿望就是“过上城里人一样的生活”，但具体到农民个人而言，现行的一些体制机制又往往导致其不能进城、不愿进城。例如农村土地承包法规定，农民承包的耕地承包期为30年，如果全家迁入设区的市落户的，要交回承包地；承包经营权可通过出租、转包等方式流转，但能否抵押、入股，法律则没有明确规定，实践中的做法通常是不允许。按照土地管理法的规定，农民一户只能拥有一处宅基地，出卖出租房屋后不能再申请宅基地；按照国务院规定，城镇居民不能购买农民的房屋。此类规定在出台的时候主要是为了给农民提供最基本的生产生活保障，避免农民失地失业后影响社会稳定，在特定历史时期也确实发挥了积极作用，但随着形势的发展变化，一些弊端也逐步开始显现，例如进城农民抛荒耕地、小产权房引发大量法律纠纷等。仅以对城镇化的影响为例，承包经营权、宅基地使用权都还不是完全意义上的财产权，农民进城时必须放弃在农村的生产生活资料，除了自身劳动力外往往一无所有，大大降低了在城市生存发展的物质基础。不少农民在中小城市生活工作多年甚至是举家外迁，仍然不愿转户口，仍然希望保留在农村的承包地和宅基地，与此不无关系。

原标题：顺应城镇化趋势需完善相关法制

制度建设方面的建议

城镇化不是我们的主观喜好，而是中国现代化的客观需求，我们不能脱离实际盲目推进城镇化，但也不能一味迁就现状而回避影响城镇化的体制机制问题。党的十八大提出新型城镇化，必然要求我们在总结经验教训的基础上，不断完善相关的法律制度。从现实国情来看，可以考虑按照加强中央调控，合理界定各级政府财权事权，打破城乡、地区、行业分割，促进劳动力和资源合理、有效配置的基本思路，逐步推进相关法律的废、改、立。其中，近期可以考虑的制度建设包括：

1.教育方面的法律制度。从整体上看，教育对城镇化和现代化的影响是最深远的，中华民族传统上对后代的重视也一贯超过对己代的重视，完善教育制度最容易获得多数民众的支持。例如，随着高等教育的普及，改革现行高考招生计划制度的实际阻力已经大大减小，可以考虑修订高等教育法，增加高等院校学生考录方面的规定，对高考招生计划确定的原则、程序等作出规范，确立按照人口、考生等比例分配招生计划的基本原则。又如，因其投资回报的长期性、受教育者未来就业地域的不确定性等，教育尤其是义务教育资金主要由地方政府负担的合理性也值得商榷，可以考虑修改义务教育法，明确各级政府的财政投入比例，加大中央财政的承担份额。如果这两项措施到位，教育的公平性就能大大提高，既减小了人口向特大城市集中的压力，也减小了户籍制度改革的阻力，必将对城镇化起到积极的推动作用。

2.就业方面的法律制度。新型城镇化的核心是人的城镇化，这必然要求在城市生活者有相对稳定的职业。目前的“伪城市化”问题，最直接原因就是大量外来务工人员就业很不稳定，只能以临时工、劳务派遣工等形式短期就业。客观而言，就业的适度流动有利于保持经济的活力，我们已经不可能回到“铁饭碗”的计划经济时代，但那些因体制机制原因而造成的短期就业，是可以而且能够避免的。政府除搞好经济调节、促进就业外，目前应该解决的是国家机关、国有企事业单位在人员招录上的“定向招录”和劳动用工上的“双轨制”问题，可以考虑借鉴国外经验，出台反劳动歧视方面的法律制度，对上述单位招录工作人员的条件、程序，劳动报酬等作出明确规定，避免同工不同劳、同劳不同酬等现象。

3.住房方面的法律制度。住房是城镇居民最核心的不动产，也是外来人口落脚城镇的基本物质基础，目前我国城镇住房价格与居民收入相比上涨较快，不但推高了城镇化的成本，阻碍了人口的合理流动，也是社会稳定和经济发展的不利因素。可以考虑出台基本住房保障方面的法律制度，对全国住房信息的调查统计和公布，住房供地、建设规划，各类保障性住房的享受主体、程序、条件，房地产市场调控等作出规定，给地方政府和民众一个稳定的预期。在保障性住房方面，要注意对现有的各类经济适用房、限价房、集资房、公租房、廉租房等进行适当整合，明确其产权性质和管理措施，并将外来就业人员纳入保障范围，帮助外来人员在城镇安家落户。在必要的时候，还应当出台房产税方面的法律制度，既有利于调控房产投机，又可以给地方政府增加稳定的财源。

4.社会保障方面的法律制度。实践中反对社会保障全国统筹的理由主要是地区间、行业间保障水平差异大，难以协调不同群体的利益，社会保障压力也成为地方政府尤其是发达地区地方政府抵触外来人口城镇化的直接原因。但从理论上讲，社会保障是政府向国民提供的基本公共服务，城乡、区域、行业间不应分割，整体而言，目前我国的社会保障统筹层次偏低、具体保障种类偏多且各自覆盖面小、管理运行成本较高，可以考虑修改社会保险法，实行社会保险全国统筹，并整合保险具体种类，例如实行人人平等的基本保险和按缴费高低享受不同待遇的补充保险制度，条件成熟的时候，还可以考虑将公务员也纳入社会保险范畴。

5.土地方面的法律制度。目前关于土地管理制度改革的讨论比较多，有人主张缩小征地范围，让农民集体土地直接进入建设用地市场，还有人主张大幅度提高对被征地农民的补偿标准。但事实上，按照“涨价归公”理论，政府代表公众收取农用地转为建设用地增值收益的做法并无问题。综合各方面因素，现阶段比较可行的方案是将重点放在完善被征地农民社会保障和规范土地使用权出让金用途上，这样既能有效遏制地方政府的征地冲动，又能兼顾各方面利益，对现行体制冲击也最小，同时还有利于提高城镇化的质量和效益。此外，农村土地承包法也可以作相应修改，将承包期限调整为十七届三中全会确定的“长久不变”，取消农民全家进城后收回承包地的规定，允许承包经营权的抵押、入股等；农民进城后自愿放弃承包经营权的，可以由政府给予补贴；将承包地弃耕、抛荒的，可以规定相应的法律责任。这样，进城农民能获得一定的资金，留在农村的农民也可以逐步扩大经营规模，有利于城镇化和农业现代化的协调推进。

城镇化是一项复杂的系统工程，顺应城镇化大趋势的法律制度，应当是有利于进一步公平配置资源和要素的法律制度，应当是打破城乡、区域、行业分割的法律制度。只有制度上改革到位，我们才能克服现有城镇化模式的缺陷，实现符合中国国情的新型城镇化。

作者单位：国务院法制办