原标题：顺应城镇化趋势需完善相关法制

城镇化是当前中国面临的一个重大课题，党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。李克强总理3月17日在会见中外记者时也强调，城镇化是一项复杂的系统工程，会带来经济社会的深刻变化，需要各项配套改革的推进。城镇化不但有利于改善人民生产生活条件，还将大大提高社会生产率，对经济发展具有积极的推动作用。目前我国正处于从几千年的农村社会向城镇社会转型的关键时期，转型是否成功，将直接影响到中华民族伟大复兴战略目标能否如期实现。为此，如何顺应城镇化趋势、改革不适应形势发展要求的各项体制机制，应当及早引起我们的关注和研究。

现状和问题

城镇化是世界各国现代化过程中的普遍趋势，核心是人的城镇化，主要表现为农村人口随着二、三产业发展而逐步向城镇转移。建国以来，我国在城镇化方面取得了显著进展，按照公布的统计资料，1949年我国城镇化率约为10%，1978年达到17.9%,2012年进一步达到52.6%。在肯定成绩的同时，我们也应该看到，目前我国的城镇化还存在诸多问题，主要表现在：

1.城镇化进程滞后于经济现代化进程。国际经验表明，城镇化水平和二、三产业发展水平呈正比。按照国家统计局公布的资料，2010年我国一、二、三产业在国民经济中占比分别为10.1%、46.8%、43.1%，第六次人口普查数据显示，同期我国城镇化率为49.68%，与文化、社会环境类似的其他国家、地区相比明显滞后。如韩国1983年三次产业占比分别为15.2%、46.4%、38.4%，略低于我国目前的发展水平，但城市化率在1980年就已经达到57.3%；我国台湾地区1980年三次产业占比分别为9.2%、45%、45.8%，与大陆目前的发展水平相近，而城市化率在1978年就已经达到63.8%。

2.“伪城镇化”的风险日益凸显。按照公布的统计资料，2011年我国城镇化率为51.27%，但真正拥有经常居住地城市户籍的只有35%，用领导同志的话说，其余人口就是“2.6亿农民工”，例如深圳市户籍人口占常住人口的比例还不到1/3。大量人口在城乡间、不同城市间过于频繁的流动和就业的短期化，不但容易造成就业难、用工荒等问题，影响劳动者技能提升和产业升级，还加大交通压力、空置乡村住宅、增大社会管理和公共服务成本，导致了巨大的资源浪费。此外，农民工长期不能融入城市，也容易造成城市新老居民间的对立甚至冲突，近年广东、江苏等地发生的一些群体性事件，就是典型例子。

3.城镇化的经济社会成本不断加大。一是城镇建设用地低效扩张，影响粮食安全。据住房和城乡建设部官员提供的资料，从1990年到2008年，城镇居住人口从3亿增加到6亿，但同期城市建成区面积从1.2万平方公里增加到了3.6万平方公里，土地利用效率下降。在大广场、大马路、大建筑纷纷出现的同时，我国优质耕地面积也在减少。二是利益冲突增多，影响社会稳定。因城市建设而导致的集体土地征收、城市房屋拆迁，已经成为社会热点问题，因城乡建设用地指标增减挂钩导致的农民“被上楼”，也在各地引发了不少纠纷。三是城镇建设不协调，影响城镇化的可持续推进。东、中、西部间，人口主要集中于东部城市；大、中、小城市间，大城市人口不断膨胀，中小城市普遍缺乏产业发展支撑和人口聚集能力。既在大城市造成交通拥堵、空气污染等“城市病”，也影响了国家整体的发展平衡。

从体制机制上分析原因

城镇化中出现上述问题，其原因是复杂的。我国仍处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平相对落后，城镇化必然是一个长期的历史过程；我国幅员辽阔、人口众多、区域间发展差异较大，城镇化必然难以做到整齐划一。但是，现行体制机制上存在的一些缺陷，也是影响城镇化质量和水平的重要原因，需要我们认真研究，并探索解决的思路和办法。

1.计划经济体制下形成的利益分割格局未能完全打破，制约了城镇化的进展。建国后，在苏联模式影响下，我国建立了全面的计划经济体制，该体制的特点之一就是城乡、区域、行业相对独立而自成体系，改革开放以来，这种分割格局逐步弱化，但目前仍未完全打破，影响了人口、资源的自由流动与合理配置。一是城乡分别实行不同的管理制度。1958年户口登记条例施行以来，我国居民被划分为城市人口和农业人口，就业、教育、社会保障、住房等也逐渐与户籍挂钩。例如，按照物权法和土地管理法规定，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有；按照社会保险法规定，养老保险等社会保障资金由用人单位和个人共同缴纳，因而农民事实上难以参加社会保险，只能享受“新农合”等针对农村的保障待遇。近年来，国务院加快了户籍制度改革步伐，一些省市也实行了城乡户籍统一登记，但在核心的户籍迁移问题上，进展仍然较为缓慢，主要原因就在于城乡间与户籍挂钩的资源配置差异。二是区域之间的分割仍然存在，在某些方面甚至得到强化。现行法律法规基本没有明确规定地区间的差异，但实践中由于原有行政管理措施的沿用，不少区域间的差异一直保留了下来。例如，现行法律法规对高考招生名额的省际分配原则、程序未作规定，实践中是由主管部门用行政手段配置，以至于不同省份考生在享受优质教育资源上悬殊巨大，并成为推行“异地高考”的主要阻力；一些城市在保障性住房申请、事业单位招考中，也明确将具有当地城镇户籍设为前提条件，这种做法虽然受到社会质疑，但现行法律并没有直接的规定予以调整。三是不同行业间的分割需要引起重视。这种分割有的是法律确认的，例如依照社会保险法，公务员和非公务员在养老问题上实行“双轨制”；更多的分割则是事实上形成的，例如石油、电力、烟草、金融、通讯、电视等行业凭借垄断地位，长期维持较高的福利待遇和用工双轨制，一些行业在录用工作人员时实行内部招考，基本不对社会开放，即使对外开放，也是“萝卜”招聘。城乡、区域、行业的分割既影响社会公正，也影响资源的合理配置，是制约城镇化的根本原因。