1982年宪法规定的“城乡土地二元体制”产生了一个普遍误解，那就是农村土地在城市化之前必须经过征收程序，以完成从“集体所有”到“国家所有”的产权属性转变。这种主张看似顺理成章，其实经不起深入推敲。

首先，1982年宪法本身并没有任何文字表明两种土地所有权之间的转换需要经过征收环节，也没有任何历史记录证明宪法第10条暗含着此类意图。事实上，宪法第10条规定土地“双轨制”的初衷本来是为了安抚和保护农民，“集体所有”的农村土地应该比“国家所有”的城市土地享受更可靠的财产权保障，但是按照城市化必须首先征地的理解，城乡土地二元制反而成为冠冕堂皇歧视农民土地利益的宪法依据;城市土地使用权可以直接进入市场交易，农村土地却只能在农业领域流转，只有在经过强制征收之后才能变为城市土地，反而成了最受歧视和限制的对象。

其次，1982年之后的实践否定了农村城市化和工业化必须首先征地的理解。在宪法第10条生效后长达十年时间内，非农建设占地并不要求事先征收。在改革初期，国家鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业。1980年代中期之后，农地进入集体建设用地市场的通道一直开放。1987年的土地管理法明确允许农地进入非农建设。直到1993年，《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》出台，逐步关闭了集体建设用地市场;集体土地必须先征为国有土地，再经出让后才能作为建设用地。

对宪法第10条的错误理解极大压缩了集体建设用地量，几乎完全遏制了农村通过市场主体实现自发城市化的健康发展趋势，同时引发了各级政府的“征地冲动”，形成了政府主导城市化进程、违背市场经济规律的畸形发展模式。

最后，对宪法第10条的误读也显然不符合宪法其他条款的规定。宪法第13条明确规定，只有“为了公共利益的需要”才能征收私有财产;2011年颁布的国有土地上房屋征收与补偿条例第8条则列举了五类“公共利益”，其中包括国防和外交，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设，科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业，保障性安居工程建设及危旧房改造等，而不包括住宅、工厂与商场等多数城市化建设项目。既然城市化建设通常不符合宪法意义上的特定“公共利益”，政府一般不得以城市化为由动用征收权。

事实上，农村的城市化建设未必需要外来主体的介入，而完全可以由农民自己完成，前提是农民用于工商业建设的土地使用权受到法律的承认和保护。如果农村土地将被主要用于建造政府大楼或政府直接控制下的公益性工程，那么在无法达成市场交易的情况下，这类土地用途的转化确实需要征收。

但如果城市化的格局是绝大多数原先的“集体土地”为私人住宅或商场、厂房所占有，只有马路、街道等一些辅助性设施处于政府管理之下，而且即使这些设施也完全可以由私人开发商建设，那么土地所有权从“集体”到“国家”的转变只是一种形式，实质意义的转变是土地使用权从农民转移到城市主体——无论是有意到农村投资的开发商还是有意买房的居民，而这种私人主体之间的使用权转换显然是不需要也不适合动用征收权。

1982年之后长达十余年时间中，中央大力提倡甚至要求农村发展乡镇企业，而企业用地并不要求政府征收。据此可以推断，制宪者并不认为城乡土地二元体制要求农村的城市化建设必须经过征收。

综上所述，宪法第10条所规定的城乡土地二元体制不可能将城市化和征收强行挂钩，现在迫切需要清除这种宪法误解，切断由此造成的城市化和征收之间的瓜葛，同时放松对集体土地使用权的管制，让中国农村的城市化在自愿交易的市场过程中自然进行下去。

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宪法第10条:城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

(本文摘自《城市化进程中的农民土地权利保障》一书，中国民主法制出版社2013年1月版)

(原标题：城市化与征地挂钩属误读)