中国城镇化建设所受关注超乎寻常，目前已经至最高决策层面。近期，先是（5月23日）传闻李克强总理否决40万亿城镇化草案；之后（6月27日）被动向全国人大汇报四条建议；再后（7月17日）全国政协破例召开专题会议邀请各民主党派座谈；更令人关注的是，7月30日习近平总书记罕见地明确提出，城镇化的设计要重在“提高中小城市对人口的吸引能力”。那么中国城镇化发展为何从起步开始就屡遇波折？像战略定位这样的“大设计”又为何夭折于“智库”？

必须承认，目前中国城镇化发展的确存在亟待解决的带有全局性的若干原则性问题，这已经成为制约中国城镇化建设发展的瓶颈。

城镇化不能等同于全民城市化

中国之所以选用“城镇化”而未按国际惯例使用“城市化”一词，其出发点与落脚点均在于解决占中国人口超过半数的广大农民的归宿问题。这就必须从中国国情出发，在“镇”字上下功夫，在“镇”字上寻求突破，在“镇”字上最终求得落点。那种通过在“图上作业”，在全国地图上“圈上几个圈”，再下达指令搞上几个所谓“城市群”，试图以此来“一劳永逸”的解决中国城镇化发展的路径问题，其设计的逻辑起点就存在错误的。

目前，全球各发达国家的城市发展，都在“回归自然”，都在强调走“生态保障型”的设计理念与实现路径，普遍持“反大都市化”理念。事实上，欧美城市化发展，即便是在二战后经济与人口高速发展阶段，也始终未脱离人性化的轨迹，其城市化发展脉络清晰：村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比，相互蝉接，不存在“突兀”的所谓城市群。尤其是德国的城市化发展充分印证，从设计理念到空间结构布局，真正在实践我们今天正在所提倡的“城镇化”特征。

之所以不能提倡“城市化”，主要原因是其导向易使人们的行为走向大都市化。而“城镇化”的“镇”，并非是狭义的村镇，而是指广义的非大都市而言，可以将其理解为习近平所言的小城市。不可否认，迈向大都市化是广大百姓之所欲，但这却不为中国国情能承载，更不应成为科学决策的依据。中国城市承载力持续下降，以水资源为例，目前中国在纬度上连成一线的城市按着西、中、东部地区的顺序排列，发现其对应的大城市（西部）、中等城市（中部）、小城镇（东部）的水资源消耗总量趋同。

东部地区经济发达，一个东部的小城镇的水消耗量与中部地区中等城市及西部地区大城市持平。但同时说明，东部地区的人口聚集已经接近极限，空间布局如若再以这种超大方式作为逻辑起点去设计，去推动产生新的城市群，甚至到水资源更为缺乏的中部、西部地区去复制若干个城市群，后果都是严重的。“城镇化”发展不单纯是理念问题、国情问题、理论路径问题，路要一步步走，饭要一口口吃，城镇化发展也要如此。

城镇化必须涉及土地制度改革

中国城镇化中最突出矛盾集中在农村土地制度的改革和创新。农村土地是集体土地所有制，土地数量固定，但集体数量可以变化，这就使得土地溢生出“分配和再分配”的利益问题。中国城镇化的下一步发展，最大难点问题在于对现有农村土地制度的改革。目前，城镇化在部分地区的运行，事实上已经演变成“赚取土地差价的运动”。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出，近年来政府从征购价格和土地批租价格间所赚取差价最低估计为30万亿人民币。

土地制度如何改革？是将土地从农民手中“赎买”后再全面实施土地资源的市场化（私有化）配置；还是有条件的将集体土地的“使用权”全面国有化；或是在国有体系下继续实施土地“使用权”的“市场化配置”。管理权的选择方式，是向现有地权拥有方倾斜，还是向索取地权的利益方倾斜，亦或是增加自己的“权利地租效益”。目前看，土地制度无论以何种方式设计，最应坚守的原则底线，是要避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的全面运动。

土地问题是聚集中国所有问题的核心。由其衍生出的地租，就目前农民个体而言，其全部意义包含农民一生生存的全部成本：房屋、生活费用、工作等等。在这轮事关农民生存的土地制度的改革设计中，中国如果把土地使用权改革作为突破口，在土地进行确权并实施合理补偿之后，对土地使用权进行私有化、家庭化、集约化的改革；同时对土地管理权实施有效改革，调整其谋取地权利益的偏好，那将释放出中国大量劳动力和产生巨大的农业效益。

人们对“三个和尚”的传统故事记忆犹新，可如今，该故事已经有了升级版。新故事说：土地开始流转了，一个和尚地主把所有的寺院都流转给一个和尚，其他寺院的和尚都被改制不许当和尚，一个和尚雇用那些改制后成为普通人的和尚挑水吃。结果自然不言自明。“居者有其屋”，是中国未来30年以上政治和社会稳定的牢固基石。

城镇化不能再催生第二个四万亿

中国今天城镇化建设，已演变为地方“透支财政”的“大比拼”。纵观全球，历史上任何国家的城镇化发展都是工业化演进的结果，大量农村廉价劳动力涌入城市，在给企业创造丰厚利润的同时，也增加了政府收入；历史上的城镇化更是工业化财富滚存的结果。世界上没有任何一个城市，不是通过工业化的财力积累，再经过经年累月的堆积而发展起来的。奢想依靠透支财政来使城镇化实现“乌鸡一夜变成金凤凰”，这就是目前中国经济发展在此“顶层设计思维”驱使下的“背离逻辑”的畸形使然。

国际社会普遍看好中国城镇化的原因，在于其对能够释放投资产生的巨大渴求，这对目前普遍低迷的国际市场具有吸引力；国内省市热衷城镇化的原因，在于其觊觎中央政府可能实施的“第二个四万亿”政策，他们对饱食上一次中央政府的美食仍意犹未尽。正是这一逻辑的使然，国内建新城、造大城不绝于耳，各地比、学、赶、帮、超之风甚盛，大有超越前辈，再造一个“大跃进”之势。