要推进城市环境总体规划工作，必须深入理解和准确把握城市环境总体规划的内涵，这是一个重要前提。

城市环境规划源起及国际经验

城市，最初是在农业生产有了剩余、手工业从农业分离，进而商品交换扩大、形成固定交易市场，并与防御性城堡融为一体中逐步发展起来的。人与自然的关系，自城市出现就客观地存在着。城市是人类作用于环境最深刻、最集中的区域，同时也是大气、水、噪声、垃圾等环境污染最集中的区域，结构性、布局性、区域性的城市环境问题已演化为城市病。现在提出加强城市环境管理，是随着人们处理与自然界关系的实践不断发展、认识不断升华的产物。

在城市产生及早期发展阶段，城市多是政治、军事中心，承担着人口聚集、商品交换的作用，人类开发利用自然的能力低下，对自然的破坏也很有限，自然环境容量很大，基本上处于天人合一的共存状态。

在中世纪阶段，即前工业化社会时期，城市日益繁荣富庶、人口聚集程度提高，人类主动利用自然、开发资源的能力增强，相应地对自然有所破坏，局部地区甚至较为严重。同时，随着人口规模不断扩大，在当时的生产力水平下，局部地区出现过人口增长超过资源承载能力的状况，乃至引发争夺资源的战争。但是，相对于人口规模和消费水平，资源环境还有较大容量，城市中人与自然维持着以局部性、阶段性不和谐但整体相对平衡为特征的融洽关系。

进入工业社会后，人类进入机器时代，科技进步加快，大工业生产迅猛发展，人类利用自然、改造自然的能力空前提高，创造了前所未有的巨大物质财富。城市人口数量大幅增加、人均寿命大幅提升、人们的生活水平大幅提高，工业化的这些成果都是历史的进步。但是，传统工业化道路也使得人与自然的矛盾越来越尖锐，自然资源日趋匮乏，环境污染日渐严重，生态系统恶化加剧，人类生存和发展面临生态危机的重大威胁，人与自然的关系全面紧张，城市变得很不和谐。

20世纪70年代，随着人类环境意识的觉醒，联合国教科文组织在“人与生物圈计划”中阐发了“生态城市”的思想，提出以生态学原理为基础， 以可持续发展为目标，基于社会、经济、自然三者高度统一，实现生态系统的结构合理、功能高效、关系和谐。一些国家逐步把环境保护思想纳入现代城市规划，通过制定方向明确和目标具体的发展规划，引导城市建设全面、有序推进。

归纳起来，主要有3种类型：

一是以美国为代表的法制保障型城市环境规划。政府组织制定城市环境规划，并辅之以法规政策支持。1976年，美国通过了《资源保护和废弃物回收法》，有半数以上的州也制定了相关法规，还利用直接税收减免和投资税收抵免等优惠政策促进企业重视、加强城市生态保护和资源节约，为生态城市建设创造了良好的制度环境。

二是以德国、日本为代表的项目推动型城市环境规划。通过大气环境保护、能源利用、垃圾处理和居民区生态环境处理项目等有效推进城市建设，使交通拥挤、住房紧张、环境污染严重和资源浪费等现象大为改观。

三是以新加坡为代表的统筹协调型城市环境规划。坚持城乡结合的思想，在生态城市建设规划中，将城郊建设成原始公园，并将农田和森林以及其他景观融合在田园城市建设中，从而实现人工景观与自然环境的和谐统一。

预防重于应对，规划引领管理

城市环境管理是探索人与自然、人与社会及城市发展的规律，研究特定时期城市存在和发展的经济社会条件与人文地理环境的科学。我国政府历来高度重视城市环境管理，上世纪80年代，在城市规划中就对环境保护问题予以关注。

1989年12月26日，第七届全国人大第十一次常委会通过《城市规划法》，明确提出城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强绿化建设，保护历史文化遗产、传统风貌、地方特色和自然景观。“八五”期间，城市环境保护规划要注重环境保护与经济和社会协调发展，突出城市环境综合整治和工业污染防治内容。“九五”、“十五”期间，国家相继提出要把可持续发展战略纳入经济社会发展长远规划、走新型工业化道路。特别是2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，强调“统筹人与自然的和谐发展”，对于推动城市环境保护规划工作起到了承前启后的重要作用。

这一时期，城市环境管理力度不断加大。编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护内容，是必须严格执行的强制性内容。“十一五”以来，我国通过编制实施经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等促进了城市经济社会发展。但是，这些规划对资源环境要素的空间布局安排不够全面、深入，管理措施被动、单一，是结果型的、被动的、后置的，而不是事前预防的、主动的、前置的规划。

正是因为缺乏一个具有发展战略性、区域协调性和空间开发统筹性的生态环境保护与建设的顶层设计，造成城市环境管理处于事后、末端、补救的局面。因此，城市环境管理要向前端推进，考虑从源头解决问题，必然要求规划编制从要素处理、综合治理转变到社会管理，从开始重视要素末端，然后到源头、过程、末端的全过程，发展到对公共服务、公共产品的社会管理，突出预防重于应对、规划引领管理的思路。城市环境总体规划呼之欲出、应运而生。

城市环境总体规划是重要环境战略

城市是落实生态文明建设的重要空间载体，通过推进城市经济、社会、环境建设，坚持尊重自然、城乡统筹、区域协调、合理布局、节约土地、集约发展的原则，合理配置产业、人口、基础设施、公共服务设施等经济社会要素，促进资源、能源节约和可持续利用，保护和改善生态环境。实现这些目标和任务，需要在环境方面做出总体安排，特别是在时空布局上要有一个顶层设计和总括安排。城市环境总体规划就是在城市尺度上推进生态文明建设的生动实践和丰富探索。

可以说，城市环境总体规划是环境规划从经济约束型向环境约束型规划转变的产物，是我们在加快推进新型城市化进程中，为加强环境保护顶层设计而率先提出的。揭示其本质、丰富其内涵，把它作为一项重要环境战略予以推行，是环保部门参与城市管理综合决策的又一重要举措。这对于我国环境规划理论方法体系创新具有里程碑式作用，更是我们在探索环保新路中的创举。