让住房困难的群众实现安居，就应当深入推进棚户区和城中村改造。实践证明，棚户区改造往往是“改造一块，激活一片”，受到了老百姓的欢迎。现在不少城市还有一定数量的城中村，居住的大多是外来人口，不少还是大学毕业生，问题和隐患很多，需要加快解决步伐。李克强总理曾指出，这几年，我们抑制房价过快上涨，大规模推进保障性安居工程建设，既是保障和改善民生的现实需要，也是为了使工业化、城镇化进程不至于受阻。现在保障性安居工程中50%左右的任务是棚户区改造，就是为了避免出现城市二元结构，实际上有的城市已经出现了这类苗头，我们不能任其发展下去，否则就会出现“拉美现象”。我们通常讲城乡之间二元结构制约现代化，实际上城市内部二元结构对发展的影响也很大，这在拉美一些国家表现为城市贫民窟。在我国，城市棚户区也具有二元结构性质。一些老企业的职工、已在城市就业的外来人口包括许多农民工，在城里没有基本的居住条件，也就没有基本的发展环境，这制约了工业化、城镇化和现代化进程。

对此，应做深入研究、详细测算、科学规划，采取有效措施扎实解决。这是一个长期任务，不可能在三五年内完成，因为城镇化过程中城乡结合部可能还会冒出一些简陋而又集中的房子，还有城中村的问题，都需要不断研究解决。城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，需要不同领域不同岗位的劳动者。特别是我国城市正在快速发展之中，更需要一大批普通劳动者、建设者。我们必须本着以人为本的原则，在城市为这些普通劳动者和建设者提供安居乐业的环境，促进城镇化健康发展。李克强总理在第一场记者见面会上还特别指出，“要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。本届政府下决心要再改造1000万户以上各类棚户区，这既是解决城市内部的二元结构，也是降低城镇化的门槛。”

“十二五”规划提出，建设城镇保障性住房和棚户区改造，住房3600万套（户），到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。来自住房城乡建设部的数据显示，截止到2013年9月底，全国开工建设城镇保障性安居工程620万套，基本建成410万套，分别达到年度目标任务的98%和87%，完成投资8200亿元。住房城乡建设部部长姜伟新日前表示，2014年城镇保障性安居工程建设的目标任务是基本建成480万套以上，新开工600万套以上，其中棚户区改造370万套以上。习近平总书记指出，这是政府对人民作出的承诺，要全力完成。李克强总理也强调，建设保障房也是政府推进的一种二次分配，有利于缩小城市内部差距，化解社会矛盾，这也是世界上成功实现城镇化国家的普遍做法。加快保障房建设和棚户区改造，既是保障人民群众基本居住权利的客观需要，也是政府履行公共服务职能的重要职责。我们既要尽力而为，加快保障性安居工程建设，尽早改善困难群众住房条件；又要量力而行，结合财政能力和土地资源等条件，合理把握保障性住房建设规模和节奏，积极探索建立非营利机构参与保障性住房建设和运营管理的体制机制。

实现约1亿人口在中西部地区的城镇化

中西部地区已经有了一定的发展基础，需要发展好区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工等特色中小城市、小城镇，同时，结合扩大内陆沿边开放，建立丝绸之路经济带，建设一批边境口岸城市。

城镇化是现代化的必由之路，是我国现代化进程中的大战略。当前，我国城镇化已经站在了新的历史起点上，积极稳妥推进以人为核心的城镇化，提高城镇化的质量非常重要。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著成效。从1978年到2012年，我国城镇人口从1.7亿增加到7.1亿，城镇化率从17.9%上升到52.6%，基本达到了世界平均水平。城市数量从193个增加到657个，建制镇从2173个增加到19881个。京津冀、长三角、珠三角三大城市群颇具规模，起到了经济发展的引擎作用，是东部地区经济社会快速发展的重要推动力。中西部地区和东北地区城市发展也发生了很大变化，在西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴中发挥了重要的带动作用。但是，从总的来看，中西部地区城镇化水平还不高，经济和社会发展还有很大提升空间。加快中西部城镇化发展，到2020年，中西部地区要努力再接纳1亿左右的城镇化人口，是今后需要重点研究探索的重大问题。

目前我国每年从农村转移到城镇的人口有1000多万，相当于欧洲一个中等国家的人口总量，未来较长一段时期我国城镇人口还将增加3亿左右，相当于美国的人口总量。中国城镇化的规模和潜力，在世界发展史上是空前的。要看到我国城镇化进程的长期性、战略性、时代性，持续开拓经济社会发展的新空间。上世纪30年代，地理学家胡焕庸提出了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为“胡焕庸线”。这条线从黑龙江的黑河到云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，集中了90%以上的经济活动。所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实是东南方发展很快，人口聚集很多，直到现在，这个大格局也没有改变。李克强总理指出，中国有960万平方公里的陆地面积，有56个民族，如果都在这条线东南方发展，中西部不发展起来，不利于区域协调发展，不利于民族团结，也不利于保障国家安全。

李克强总理还特别强调，城镇化布局既要遵循经济规律，也要考虑国家安全。我国东、中、西部地区城镇化发展很不平衡，呈明显的东高西低特征，长三角、珠三角、环渤海三个相对成熟的城市群都分布在东部地区，而中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本。如何在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群，通过大中小城市和小城镇协调发展，形成新的增长极，值得认真谋划和推进。

我国在城镇化形态上，不同规模和层次的城镇发展也不协调。目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。特别是中西部地区，怎样找出有效办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好地发展小城镇，要把有条件的中西部地区中心镇、县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。现在，中西部地区已经有了一定的发展基础，需要发展好区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工等特色中小城市、小城镇，同时，结合扩大内陆沿边开放，建立丝绸之路经济带，建设一批边境口岸城市。要做好这些工作，需要加强中西部地区的基础设施建设，比如铁路、油气管道、输电通道等工程建设。同时，也要注重承接好东部地区的产业转移。

到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，这是实现中国梦的重要路径和重要内容。我们相信，只要从国情出发，坚持新型城镇化的正确方向，发挥市场配置资源的决定性作用，发挥政府的比较优势，释放改革红利，踏踏实实向前推动，就一定能够实现这个鼓舞人心的战略目标。

（作者系国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师）