中央农村工作会议除就确保国家粮食安全和“舌尖安全”外，更提出了涉及三个“约1亿人”的重大课题。会议提出，“要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成。”此前的中央城镇化会议也提到了三个“约1亿人”问题，它既与中国特色农业现代化有重要关联，更是中国特色新型城镇化的重要着力点，是个大战略。

解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇问题

我国数亿人生产方式已经非农化，生活方式已逐渐城镇化，但身份依然是农民，长期处在非农非城、半农半城的状态，游离于乡村和城镇之间。社会公正、公平等问题面临严峻考验。

城镇化是农业劳动力向非农产业转移、农村人口向城镇迁移的发展过程，还是城市先进的生产方式和文明的生活方式向农村普及的过程。改革开放以来，我国工业化、城镇化发展，为农村富余劳动力找到了解决的出路。城镇的大门给农民打开了，每年由早期的数十万、数百万到近些年来一千多万农民到城镇来，从事第二产业、第三产业，为城市发展和繁荣做出了突出贡献。城镇化需要建设更多发达繁荣的城市，农民工的奋斗也使城市发展充满了活力。但过去的城镇化由于对人的重视不够，不少城镇更多是把农民工当成劳动力来看待，没有把他们当成城镇里的平等一员。21世纪以来我国城镇建成区面积扩张了70%，而城镇人口只增加了48%，土地城镇化与人口城镇化出现分离，土地城镇化的速度大大快于人口城镇化。城市发展越来越大，进城人员越来越多，但真正享受城镇发展成果的人却增加不多。从常住人口看，到2012年，我国城镇化率已达到52.6%，但从户籍人口看，城镇化率只有35%，已经进入城镇的2亿多农民工和其他常住人口，并没有享受到城镇居民应有的待遇。数亿人生产方式已经非农化，生活方式已逐渐城镇化，但身份依然是农民，长期处在非农非城、半农半城的状态，游离于乡村和城镇之间。社会公正、公平等问题面临严峻考验。

城镇化不是“房地产化”、“造城运动”，不能见物不见人。中央提出，走中国特色的新型城镇化道路，就是要从根本上改变以往发展见物不见人的弊端，以人为本、以人为核心，让农民进城共享城镇化发展成果的过程。从重点角度考虑，从优先序角度考虑，都应当是解决农民转移人口的市民化。那么，如何解决呢？首先，降低城镇准入门槛，要创新人口管理，加快户籍制度改革。农民工进城是个历史大趋势，按照十八届三中全会通过的《决定》，户籍制度在建制镇和小城市要全面放开，中等城市落户限制则有序放开，大城市落户条件要合理确定，特大城市人口规模须严格控制，帮助有意愿的进城务工人员尽快融入城镇成为市民，真正解决1亿进城务工人员的身份和待遇问题，使他们有就业支撑，有服务保障，在城镇长期稳定下来。解决1亿人落户，只占届时农民工总量的1／3。但有了这个基础，我们就不会停下来，还需要前进，继续解决已有的存量和增量。我们要通过城镇化减少农民，为留在农村的农民致富创造条件，同时用城镇化发展的成果反哺农村，改善农民生活。

其次，要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇和社会保障体系。农民工变市民，推进基本公共服务均等化，需要在教育、医疗、住房、养老等方面有很大的投入，特别是要加强农民工职业技能培训，加强农民工随迁子女义务教育，这方面涉及不小的财政支出。目前内地农业转移人口市民化的人均公共成本，包括政府为保障农业转移人口市民化而在各项公共服务、社会保障、基础设施新扩建等方面所需增加的财政支出。

那么，市民化成本由谁分担？如何分担？一是中央转移支付要与农业转移人口市民化挂钩。二是流入地城市要切实负责，需要出资分摊成本。三是农民工服务的企业要贡献力量，承担更大责任。四是农业转移人口自身也需要适当分担成本。公共服务政府支出大头，社保支出主要由企业和个人分担。多方面共同承担，在较长时间逐年分摊。从我们到地方调研的情况看，在这个问题上，更加需要中央加强顶层设计，明确总体要求。各地也要从大局出发，把这个工作作为推进新型城镇化的突破口，开好头、起好步。要针对城市公共服务产品的类别，应采取差异化的转移支付与财政分担体系，以“谁受益，谁承担”来明确主体责任，让“钱跟人走”，形成成本分担的合理机制。

完成约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造

过去我们在推进住房市场化、社会化发展的过程中，有相当长一段时间比较重视住房的经济功能，崇尚市场力量的作用，不太重视住房的社会功能，忽视政府保障的作用，使住房问题越来越受社会各界关注和议论。

国际经验表明，能不能破除城市内部二元结构，深入推进保障性安居工程建设，事关城镇化的成败。圆“住房梦”，实现安居乐业，加快推进住房保障和供应体系建设，重点要解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造问题。过去我们在推进住房市场化、社会化发展的过程中，有相当长一段时间比较重视住房的经济功能，崇尚市场力量的作用，不太重视住房的社会功能，忽视政府保障的作用，使住房问题越来越受社会各界关注和议论。习近平总书记强调，加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。我国在相当长时期内仍将处于工业化、城镇化快速发展时期，城镇化过程中，住房供求关系紧张局面将长期存在。特别是城镇住房体系还不够健全，住房保障的覆盖面还比较窄，必须探索完善市场配置和政府保障相结合、以市场供应为主的住房政策框架。