城镇群发展存在体制性障碍

《瞭望东方周刊》：说到中心城市对周边的负面影响，恐怕京津冀地区是非常典型的例子，您对这个区域的一体化发展有何建议？

邹德慈：首先，加强生态环境综合治理，进一步提升京津冀城镇群参与国际竞争能力，强化其对周边区域和“三北”地区的辐射带动作用，以自主创新和经济结构调整引领国家发展方式转型，是当前的重要任务。

同时，要认识到中心城市过度集聚、区域一体化程度不足、生态环境恶化，是制约京津冀与其他地区联动发展的突出问题。

我们要以首都新机场建设为契机，打造京津冀产业协作区，启动首都经济圈建设；严格控制北京建设用地增长边界，逐步引导首都职能区域化，强化首都南部地区发展，构筑面向区域的空间格局。继续强化天津滨海新区的产业引领作用，依托“双城双港”空间格局，构建辐射带动内陆地区发展的产业体系和交通运输体系。加快河北环京津区域城镇发展，积极参与区域产业分工，整体上形成首都经济圈一体化发展的产业分工体系。

要推进区域性基础设施建设。在京津外围地区特别是首都机场、新机场地区构建大型综合交通枢纽，打造面向区域的多交通方式紧密衔接的综合节点。推动城镇群、都市区内部轨道设施建设，完善一体化发展的设施支撑。

并且，还要做好区域生态共育、环境共建。统筹考虑区域对水资源的不同保障需求，共建区域性调蓄水库等重大设施。逐步完善区域生态保障，合理构建补偿机制，实现生态脆弱地区的资源共同保护与生态条件改善。重点健全北京与河北、内蒙古等地区的区域生态保育补偿机制，构筑首都经济圈生态安全格局，并加强对环首都贫困地区的发展扶持，提升欠发达地区发展水平。

《瞭望东方周刊》：在三大城市圈以外，近年来成渝城镇群、长江中游城镇群等都得到了很大关注，对于所有这些重要的城镇群，您认为它们下一步发展的障碍是什么？

邹德慈：把四川、重庆合成一个“成渝城镇群”，显然看到了二者之间千丝万缕的联系。但是，现在看来，成渝城镇群的发展还有不小的障碍，主要是在行政体制上割裂，两省市不能协同发展。

另外，还有其他壁垒需要突破，比如人的因素，领导的因素。双方的领导者作为决策者，对自己省区的发展起着不可忽视的作用。

成渝、长江中游城镇群，包括三大城市圈，都是按照经济、交通、社会联系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地区的燕郊紧邻北京，一条潮白河把北京、河北分开，由于行政体制的不同，在发展过程中产生了极大的影响，尤为明显的体现在房价上，燕郊的房价与北京有很大的落差。这种行政体制上的割裂问题是一个共性的问题，需要从国家层面协调。

我认为，城镇群当前的发展，需要统一的协调机制，只有较好的协调机制，才能解决城镇群内部各城市、区域之间的协作与联系，发挥它们的优势，避免出现恶性竞争与矛盾。

目前来看，还没有形成较好的协调机制。跨省的区域协调必须由国家出面。譬如，珠三角虽然都在广东省，但国家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，这是广东省不能协调的。

只要大家形成共识，不同区域之间的行政割裂问题是可以协调的。关键是需要一个机制。如何解决这个问题，目前还不明朗。

当前的新型城镇化已经提到国家层面高度。说到底，需要有一个具有统一协调能力的机构，要协调不同群体间的利益关系。我相信中央已认识到了这些问题，也会逐步解决。

当前，对于城镇群、区域一体化发展来讲，快速发展的高铁交通是一个非常有利的事情。

不能都追赶大城市

《瞭望东方周刊》：三大城市圈，加上成渝、长江中游，您对这五大核心城镇群这一步发展有何建议？

邹德慈：五大核心城镇群，是我国参与国际竞争和分工的核心区域，是引领全国社会经济发展的龙头，是最重要的人口和经济密集区，当前核心任务是率先转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争的能力。

若想取得进一步的发展，必须推进“巨型城市”---一般是指人口规模超过800万至1000万的特大城市---的职能提升和空间格局优化，强化上海、北京、天津、重庆、广州、武汉等城市的国际化职能发展，提升其在世界城市体系中的地位。构建面向区域的开放性空间布局，推动中心城市的功能和人口疏解，避免过度集聚发展导致的“城市病”。

需要建立城镇群内部协调机制，加强区域内城市产业协作，促进公共服务均等化，缩小城镇群内部差距，推进区域一体化发展，进而提高区域的整体竞争力。

应该积极探索这类地区农村集体土地流转制度，减少工矿建设空间和农村生活空间，适当扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间，扩大绿色生态空间。控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散，促进城市集约紧凑发展。

要按照省内外进城务工人员市民化平等原则，积极推进城镇群地区进城务工人员的市民化，尽量避免发生进城务工人员区域歧视现象。

此外，应该建立以生态环境为核心的城镇群生态保护机制，具体包括制定区域生态安全体系的管理法规，建立区域排放总量控制与市场交易机制，建立排污权交易市场，利用市场机制完善平等和高效的区域生态补偿机制。

《瞭望东方周刊》：在上述五大城市圈之外，您如何判断其他中型城市发展的前景？

邹德慈：这次我们提出了“5611”的重要城镇化地区空间布局规划，就是按照国家发展战略的需要和区域协调发展的要求，优化提升珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游等5个大核心城镇群，积极发展海峡西岸、海南、天山北坡、哈长、滇中、藏中南等6个战略支点地区，重点培育山东半岛、辽中南、中原关中—天水、北部湾、黔中、太原、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰州—西宁、淮海等11个城镇化重点地区。

在5大城镇群之外，要积极发展这6个战略支点地区。当前我国已成为众多国家和地区重要的贸易伙伴和外来投资国，在全球经济治理中的角色经历了从被动到主动、从外围到核心、从配合讨论到参与决策的重大变化，对构建国际政治经济新秩序正发挥着越来越重要的作用。

城镇化空间布局应在维护国家安全和稳定的前提下，以门户中心城市及周边地区为引领，加快国家沿海沿边等地区开发开放，积极开展跨界和跨境合作，提升国家的对外开放水平，统筹双边、多边、次区域开放合作，推动同周边国家互联互通，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型体系。

另外，还要重点培育11个区域城镇化重点地区。以资源环境承载能力为前提，以推进新型工业化、城镇化集聚发展为重点，增强产业集聚能力和人口吸引能力，强化其对于各省区城镇化、工业化发展的带动作用。

但是，我们需要转变观念，不要认为城市发展的目标就是追赶大城市，这种老的观念是错误的。城市是否重要在于它的职能，而不是大小。譬如昆明，它只是中国西南地区的一个重要中心城市，它没有必要去追赶上海、广州，没必要和上海、广州比大小。

再如新疆边境城镇阿拉山口，它只是我国西部重要的边境口岸城镇，没必要追赶其他大城市，它的职能就是在西部连接中亚的中转枢纽，没有其他的经济职能。

所谓的“5611”也不是固定不变的，只是目前在国家城镇化大的构架下，形成“5611”这个局面。同时，在“5611”的大格局中，不要简单地相互攀比，这会造成负面作用，地方城市领导人要摆正心态。