城镇化是经济结构与社会利益重新布局、创造和分配的过程，是规模浩大的政治、经济系统工程。在这个过程中，政府职能会发生急剧的扩大与转变，政府必须做好“尽精微、致广大”的全面设计、安排与管理，才能确保城镇化的效率和质量，少走弯路，避免社会资源浪费、减少社会问题、维护社会稳定。在这方面，世界上最早实现城镇化的欧洲国家有很多经验和教训值得我们借鉴。2012年5月3日，时任国务院副总理的李克强同志和欧盟委员会主席巴罗佐签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，表达了学习欧洲经验，与其开展全面合作的意愿。[1] 在此精神指导下，本文将主要对英国、德国和法国的城镇化历史进程进行比较研究，聚焦城镇化过程中的政府职能问题，总结可资中国借鉴的经验。本文认为，中国城镇化建设应充分发挥制度优势，积极调整政府职能，做好“政府搭台、经济唱戏、以人为本”的顶层设计，推进中国的城镇化进程沿着更好、更快的路径发展。

城镇化进程须以产业升级为基础

如果说现代化是一枚硬币，那么工业化和城镇化就是这枚硬币的两面。产业结构的变化决定了人们居住方式的转变，城镇化反过来又为工业化提供充足的劳动力供给和必要的社会需求。因此，工业化与城镇化是相互促进、相辅相成的关系。工业革命以前，欧洲国家的城市主要以商业或政治为基础，因此人口规模普遍较小。工业革命后，欧洲各国先后启动以工业化为基础的城镇化进程，城镇人口规模急剧扩大，逐步完成国家的城镇化进程。（参见附表一）从欧洲的历史经验看，没有产业升级这个基础，只能产生人口规模有限的政治城市和商业城市，而城镇化进程的最终完成则必须依靠以产业升级为基础的现代经济城市。

历史上，欧洲各国的城镇化模式都是由特定的政治、经济、文化因素决定的，相互之间差异很大。从根本上说，城市化的动力来源于工业化。但是，历史和政治因素对城市化进程的影响也不可低估。

英国的城镇化进程发端于18世纪中叶，是与工业化进程同步发展的。18世纪早期，英国的城市人口约占总人口的20—25%，到1801年就已经增加到33%。1800年，伦敦的人口达到100万，成为当时世界上人口最多的城市。1851年，英国已有580多座城镇，城镇人口达到总人口的54%。19世纪晚期，英国70%的人口都已经居住在城市中，成为世界上第一个实现城镇化的国家。英国工业化过程中，政府采取“自由放任”的政策理念，对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，许多新城市并不是在原有封建政治、文化、商业城镇基础上发展起来的。新兴工业城市一般都有着比较便捷的运河、港口、铁路交通优势，有利于工业发展，创造出大量就业机会。反过来，劳动力聚集又促进了相关服务业的发展，使得城市规模迅速扩大。曼彻斯特、格拉斯哥、伯明翰等英国大中型城市，都是按照这种模式建设起来的。

相比之下，历史同期法国的小农经济势力较强，工业化发展较慢。究其原因，法国虽然是欧洲国家中实行中央集权制的代表，但是国家财政的能力却一直相对较弱，这就限制了法国大革命前政府促进工业化和城市化的能力。例如，“在法国大革命前的20年，一阵运河热席卷了法国，就如同曾在英国发生过的情况一样，但由于财政方面和政治方面的困难，没有产生什么结果”。[2]法国大革命后，包括英国在内的欧洲工业化国家对法国实施经济封锁，进一步影响了法国工业化进程的发展。1815年，拿破仑帝国覆灭之后，法国进入和平发展时期，国家立即通过一系列立法强化国内市场统一、增强国家财政能力、介入基础设施建设领域，法国的工业化进程随即进入高速发展时期。以铁路建设为例，1841年，法国政府“决定通过向私人公司让步并在财政上使之有利的办法，介入这方面的工作，这也就是所谓勒格罗计划”。虽然随后的危机延缓了此项工作，但到1870年，法国的通车里程就从1846年的1800公里增加到17500公里，基本追上了欧洲其他国家。[3]但是，就城镇化而言，法国的中央集权体制还是产生了很大的影响。由于工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心城市周围，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，其他中小城镇直到二战之后才有所发展。因此，法国城镇化进程的速度比英国慢得多。1800年，法国的城市人口为10%，到1880年才增加到35%。直到1931年，法国才实现城镇化。

与英法相比，德国的现代化进程具有后发赶超性质，是在德意志帝国威权推动下展开的。在威权体制的作用下，19世纪中期的“德国比不列颠更易于把劳动和资本转入像采矿、机械化工、化学制品和电车这样的新兴工业，并用最新的技术装备它们。德国的实际工资较低，这就有助于使它的西方邻国丧失了从前在竞争中的优势。”当时，“德国主要仿效外国的模式。它不仅仿造机器，而且还模仿各国的‘社会性创造’，即新的商业机构和制度、贸易方法、经济政策和行政管理等准则”，[4]形成独创性和高质量象征的“德国制造”是后来的事情。这种人为推进的方式使德国城镇化具有两个特点：其一是速度快，从1871年到1910年，德国用不到40年的时间就实现了城镇化；其二是以原有城镇为基础，没有完全依照工业发展的需要另起炉灶。德意志帝国建立前，德国是由38个各自为政的小邦国组成的，这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，德国的城镇化基本是以这些城市为基础完成的。这使得德国的城镇化进程比较均匀地在全国铺开。直到现在，德国城市发展的特点仍是中小城市多，各类城市协调发展，布局较为合理。

由此可见，任何国家的城镇化进程都不是在一张白纸上进行的。政府应该做的是因势利导，综合考虑经济规律和其他因素的作用，推进城市布局的合理化。历史上看，欧洲国家在现代化过程中所承担的职责和发挥作用的方式有很大差别。以其共性而言，在工业化进程中，欧洲国家承担的主要职责是清除工业发展的障碍，确保经济自由、维护经济秩序，同时还要为工业发展创造条件，其中包括维持社会稳定、投资基础设施建设、创造市场经济发展所必需的法律秩序，直至对产业结构的变化实施一定程度上的“行政引导”。同时，欧洲国家还承担着为工业化进程“创造需求”和“保护需求”的使命。显然，在上述方面，对城镇化进程施加必要的国家规划、投资和管理是题中应有之义。

建立城镇化的法律框架

从欧洲的历史经验看，城镇化是一个前所未有的利益重新布局、分配和创造的过程。只有加强法制建设，将城市化进程纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化进程顺利进行。在这个过程中，国家必须施加干预的事务迅速增加，其中包括制定国家和地方的城市发展规划、投资城市基础设施和公共房屋建设、实施现代化的城市管理等。这意味着政府社会管理和城市建设职能的扩大，必须建立比较完善的法律框架。没有法制化保驾护航，城镇化进程就不可能顺利进行。

1850—1914年，欧洲发达国家的城镇化进程迅速推进。在这个过程中，各国普遍推出了一系列关于城市规划、建设和管理的法律，其中最为重要的内容涉及征地拆迁补偿，城市基础设施、公共交通、公共设施和公共房屋建设，城市治安维护、贫困人口救济和环境卫生管理等。[5]（参见附表二）

城镇化要求政府施加全面规划与管理，其目的并不是国家要把城镇化“包下来”，而是要建立市场机制可以顺利运转的法律框架，同时用公共财政为城镇化提供必要的基础设施支持和公共产品。从欧洲国家的经验看，各国介入城镇化时间和程度不等，但是早晚都要做。德国、荷兰政府为城镇化设立法律框架的时间较早。英国早期奉行不干预政策，直到出现很多城市问题，才开始逐步完善立法。瑞士各州工业化程度差异性很大，城镇化的政策与法律需求不同，各州政府实施干预的范围和程度也随之不同。法国城镇化的特点是除了巴黎之外其他地区的相对滞后，因此这个中央集权制国家对城镇化的介入反而较晚。瑞典的起步也比较晚，根源是其工业化进程起步较晚。由此可见，国家对于城镇化进程施加干预的方式与程度要依工业化提出的社会需求相应，不可一概而论。

在工业化和城镇化过程中，集中使用土地是基本条件。能否顺利实现土地集中使用，对城镇化的速度与模式具有决定作用。在这方面，英法两国的差别很能说明问题。

英国是通过野蛮的“圈地运动”实现土地集中的。工业革命以前，在农奴制解体过程中，英国、法国和德国都出现过贵族强占农民份地及公有地，剥夺农民土地使用权或所有权的“圈地运动”，但英国进行得最为彻底和持久。欧洲历史上，英国圈地运动是最残酷的历史事件之一，但客观上为其工业化提供了土地、资本和廉价劳动力等条件。由于土地使用权集中在少数人手里，英国的城镇化进程得以按照“有利可图”的原则，以资源和市场为导向发展起来，各城市在产业结构和经济功能上各具特色，在形成曼彻斯特、利物浦、伯明翰、格拉斯哥、里兹等工商业中心城市的同时，出现了一批分别以纺织、工矿、港口、海滨、交通枢纽和商业为主要功能的中小型城市，形成世界上最早的城市群和城市带。

相比之下，法国城镇化进程则慢得多。这里的重要原因是：法国大革命前后，大量土地为农民所占有，土地集中程度降低。自给自足的小农经济限制了法国工业化的社会需求和劳动力供给，由手工作坊组成的“家庭加工系统”和保守的家族企业成为当时法国工业的主体，严重制约其工业化和城镇化速度。同时，工业发展滞后，还使法国形成了以行政城市为主的城镇化格局。1800年，法国只有巴黎、里昂和马赛等三大城市的人口超过10万，1851年又增加了波尔多和鲁昂。直到现在，法国最重要的城市仍然是这五个，中小市镇发展相对迟缓。目前，多数后发国家的城镇化模式都更接近法国，中国也不例外。究其原因，与土地集中使用方面的困境有直接关系。以土地碎片化为基础的小农经济越强大，城镇化背离经济要素配置需要的可能性也就越大。

要解决这个问题，英国通过圈地运动实现土地集中使用的路径不仅是不可复制的，而且是不可想象的。现代欧洲国家的普遍做法是以法治手段对土地用途实施管控，保证国家经济社会发展公益目标的实现，同时保护土地所有者或使用者的合法权益。

在现代社会中，土地的所有权形式并不是决定性的，对土地用途的管控权才是最重要的。英国的土地自1066年后均属英王或国家所有，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。1947年通过的英国《城镇和乡村规划条例》规定，一切土地的发展权即变更土地用途的权利归国家所有，土地所有人或其他人如欲变更土地用途，须先向政府以缴纳发展税的形式购买发展权。实行所谓的“土地发展权国有化”。这种做法不仅提供了英国土地使用的规划程度，而且有效降低了国家城市建设开发的地价成本。