上世纪90年代中期分税制改革之后，面对财权上收和事权下沉的格局，处于“锦标赛竞争”压力下的中国地方政府，在财政手段之外越来越多地实施了金融干预的手段。由于不具备中央政府的货币发行权和货币政策工具，地方政府更倾向于以间接的方式干预金融资源的配置，引导资金要素向所辖城市聚集：一方面，地方政府利用融资平台支持基础设施和基础产业建设，提升城市“硬环境”，吸引其他生产要素的聚集；另一方面，地方政府通过隐性担保、财政补贴、低价出售可供抵押的工业用地等方式，为企业融资提供“信用增级”，将对金融资源的控制能力作为吸引外来资本和产业转移的工具，提升城市吸引要素聚集的“软环境”。尽管从短期来看，地方政府的金融干预助推了金融系统的数量扩张和城市投资的繁荣；但是从长期着眼，地方政府的金融干预以及由此引发的底线竞争，不仅以一种外生力量扭曲了金融资源的配置机制，还影响到劳动力、土地等其他生产要素的组合，导致城市要素聚集偏离最优路径，出现效率损失和风险累积。

针对金融干预所导致的区域性财政风险和系统性金融风险问题，《规划》的思路是建立规范透明的城市建设投融资机制，即“关后门，开前门”。针对地方政府负债问题，《规划》提出，“在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道”。对此，有学者提出，在未来中国地方债务管理制度中，作为“国际惯例”的地方政府破产应成为重要内容。然而，地方政府破产并不是国际惯例。如日本、德国、法国等不允许地方政府破产，其宪法规定，即使地方政府财务状况严重恶化也需要偿付债务。虽然破产能降低地方政府过度举债的道德风险，但不同于联邦制国家地方政府的高度自治，中国地方政府信用与中央政府信用是一体的，允许地方政府破产不仅会损害地方政府信用，也会危及中央政府权威。笔者认为，短期内，基于预算透明公开的地方政府财经纪律约束，以及基于地方政府信用风险定价的金融市场约束，对有效管理中国地方债务风险更具现实意义。

土地过度资本化

和城市空间拓展

土地是城市经济活动和社会生活的承载物，它在中国城镇化过程中扮演了一个极为重要的角色。作为中国城乡土地用途转换过程的主导者，地方政府既可以通过低征地成本和高商住用地价格之差获得土地财政收入，又可以用低工业用地价格吸引外来资本的进入。更为意味深长的是，地方政府可以通过土地的批租权实现对金融资源的间接配置。对于企业而言，以较低协议价格出售的工业用地之所以极具吸引力，不仅在于土地自身成本的低廉，更在于企业可从金融市场中获取相当于土地真实市场价值的融资—在工业用地较低的出让价格和土地较高的市场价值之间，存在一种显而易见的“融资租金”。这一租金的存在，扭曲了政府和企业对工业用地的使用方式，加速了城市土地的无序扩张和快速蔓延，使得增量投资在空间意义上被新增的城市面积所稀释，降低了城镇化所能产生的集聚效应。

《规划》将上述现象概括为“土地城镇化快于人口城镇化”。我们注意到，在一些中西部地区的城市，政府不仅以低工业用地价格吸引企业投资，更给予企业配套的商业用地。如此的土地供给格局使得很多投资“醉翁之意不在酒”，导致了土地过度资本化，并在不同等级的城市产生各异的影响。在一线城市，土地过度资本化推高了城市房价，促使生产成本和城市生活成本的快速上涨，加速了中小企业的外迁，降低了一些城市的制造业在国际上的竞争力。在二线城市，土地过度资本化，不仅造就了超前的基础设施和一批产业空洞化的空城，还让地方政府背上了沉重的债务负担。

土地过度资本化的症结在于地方政府财力和事权的不匹配。为此，《规划》提出了两个解决思路。一是完善财政转移支付制度，按照事权与支出责任相适应的原则，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。二是完善地方税体系，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。对于具体的地方税种，《规划》列出了房地产税、资源税和环境保护税（费改税）。当前，各方争议较多的是房地产税改革，有人提出了房地产税的征收成本和社会成本较高的问题。笔者认为，从地方政府税收可持续的角度看，未来以房地产税替代土地财政收入是非常必要的，但在具体制度上要结合中国国情：在普遍征收的基础上，适当进行税收优惠和限制；税收征管机构设置要力求客观中立；建立完善的争议处理体系，降低改革可能引发的社会成本。

政府与市场的边界

《规划》指出，推进新型城镇化要处理好“市场主导”和“政府引导”的关系。如何界定市场和政府在城镇化中的作用边界呢？一方面，对于劳动力、资金等高度依靠价格信号引导资源配置的要素市场，政府应减少不当干预，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，对于容易出现外部性的领域（包括城市教育、医疗带来的正外部性，以及城市环境污染、交通拥堵等负外部性），要更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。惟其如此，中国新型城镇化才能“成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。

(作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济部副研究员)