国务院发展研究中心和世界银行近日在北京联合发布了《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》报告，明确了土地管理制度、户籍制度、城市融资、城市规划和设计、环境、地方政府治理在内的新型城镇化发展的六大优先政策领域。

报告中说，中国过去30多年，经济保持了年均10%的增速，包括2.6亿农民工在内的人口从农业进入生产效率更高的非农部门，但也出现投资拉动效应下降、城乡收入不平等、环境污染严重等问题。

为推动城镇化高效、包容、可持续发展，报告建议，要改革土地管理制度。报告指出，由于城市扩张主要依靠征用农村土地，目前耕地面积已下降到接近1.2亿公顷，逼近保障粮食安全的“红线”。报告提出，提高土地利用效率需要强化农民的产权，提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制，由市场价格来引导城市土地配置。地方政府征收农村土地用于公共用途，必须由法律规范。报告还建议对工业用地采用基于市场的定价，将比重过高的工业用地转化为商业和住宅用地，这样可以鼓励服务业发展，降低住房成本，为较小的城市提供更加坚实的经济基础。

报告建议，改革户籍制度，推进基本公共服务均等化，促进具备技能的劳动者自由流动。人口管理服务体制要由现行的户籍制度向居住证制度转变，逐步建立与支出需要和收入能力相匹配的财政体系，以便为所有居民提供最低标准的公共服务，消除劳动力从农村向城市流动以及在城市之间流动的障碍，提高劳动者工资水平。

城市融资既要建立在更可持续的基础上，同时也要建立有效约束地方政府的财政纪律。报告建议，改革财政体制，通过设置不动产税和提高城市服务价格，扩大地方财政收入基础。报告认为，完善政府间转移支付体系，在中央政府建立的明确框架之内，应允许地方政府直接举债。

在城市建设和设计方面，报告建议，以市场为基础给工业用地定价，可以鼓励土地密集型工业企业向二三线城市转移。鼓励城市连片形成规模经济和集聚经济，而不是规定城市规模大小;在城市内部，制订灵活的分区规划，促进更小地块、更加混合的土地使用，实现更密集和更高效的开发。以交通基础设施加强主城区与外围地区的连接，加强城市之间的协调，有效治理交通拥堵和环境污染。

在应对环境压力方面，报告说，中国已有严格的环保法律、法规和标准，推进绿色城镇化最重要的是严格执法。应更多地采用市场化的工具，如碳、空气和水污染以及能源使用的税收和交易制度，来实现环保目标。中国需要加强“绿色治理”，形成一套能够有效管理环境的制度、激励和工具，使之能在跨部门和跨地区的范围内有效实施，应建立健全地方政府之间的生态环境补偿转移机制。

同时，报告建议改善地方政府治理。报告建议，调整地方官员的绩效评估体系，对能体现高效、包容和可持续的城镇化指标赋予更大权重;通过引入中期财政支出框架和公开含地方政府资产负债表在内的完整账目，改善地方政府的财务管理和透明度。