3月16日，国家2014至2020年新型城镇化规划发布。规划全文三万多字，看了之后感觉有点“硬”，“硬”在比较侧重静态的社会经济指标。这可能是做规划的标准作业方式，无可置喙。但是，新型城镇化规划与一般的经济社会规划不同，它涉及一个社会的文明形态的变化。从经济层面到社会层面再到文化层面乃至自然环境，它是一个动态的、复杂的系统，不仅要关注静态的、有形的那一部分，更要关注动态的、无形的那一部分。

尤其在一个人口占全球六分之一强的国家，推行这样一个涉及人口数以亿计的规划，其复杂性和影响面是可以想像的。而从历史纬度看，在全球城市化率已经超过50%的背景下，在经济全球化积累的问题还没有找到出路的情况下，推行这样一个要管未来6年的规划，其工作难度也是可以想像的。也许，现在规划的推出只是一个开头，更多更细致的问题还有待进一步深入探讨。

——亚夫

我国城镇化具有鲜明特点：一是我国工业化程度高于世界水平，而城镇化率低于世界平均水平；二是我国城镇化发轫于低要素价格而非技术革新，农民工与城镇在岗职工收入存在 “断崖”；三是农民工所抚养的人口大量滞留在农村，我国城镇化率远远没有达到理想水平。

我国城镇化面临的新挑战：一是我国即将进入后工业化阶段，产业开始向国外转移，城镇化动力已经变迁；二是总就业人口出现“拐点”，城镇化非劳动力人口负担沉重；三是资产价格高企与居民平均收入脱节，大学生、农民工市民化发展被延缓；四是城镇化面临新老非户籍人口市民化双重任务，财政资金压力更加明显；五是新型城镇化要求加快城市转型，与亟须城镇化的人口素质存在脱节。

新型城镇化应坚持的原则：一是在改革思维上有别于以前的思路，应更关注于保护弱势群体的利益；二是新型城镇化的根本动力应来自技术创新和组织管理革新，在于经济发展和知识外溢；三是按市场规律推进稳步城镇化，促进新型城镇化走上良性发展道路。

新型城镇化的策略与路径：一是破除形成收入断崖的制度因素，逐步提高农民工和从事农业人员的收入，消除收入分配中的“断崖”，平衡各阶层的收入水平；二是重新调整收入分配格局，“控制高收入、调节中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入阶层倾斜，逐步破除制度性障碍；三是用转移收入的办法补贴中低收入人群，如建设保障性住房分配给农民工或低收入人群居住。

李海辉

历时3年，由国家发改委会同公安部、财政部、国土部等14部门编制的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》（下称《规划》）于2014年3月16日正式亮相。它提出了“一条主线、四大任务、五项改革”的新型城镇化之路。

“一条主线”即走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。“四大任务”是有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。“五项改革”是统筹推进人口管理、土地管理、资金保障、城镇住房、生态环保等制度改革，完善城镇化发展体制机制。《规划》出台，表明新型城镇化已经整装待发。新型城镇化面临哪些难题和挑战呢？如何破解这些难题呢？

我国城镇化基本状况与特点

我国城镇化发展主要基于两个群体：一个是大中专毕业生，一个是农民工群体，未来城镇化也主要从这两方面着手推进。对大专中毕业生来说，市民化过程和就业相关，但未来可能因户籍等制度改革而改变。农民工群体在生活方式上很难融入市民生活，存在巨大的迁徙群体和农村留滞群体，从而使我国城镇化具有鲜明的特点。

1.我国工业化程度高于世界水平，而城镇化率低于世界平均水平

国家统计局数据显示：从1978年到2012年，我国城镇常住人口从1.72亿人增加到7.12亿人，常住人口城镇化率从17.92%提升到52.6%，年均提升1个百分点。从该数据看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但是在城镇常住人口中，全国人户分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人，包含了从农村到城市打工的1.63亿农民工。根据国家统计局数据，如果按城镇户籍人口计算，我国城镇化率约为34.6%，比常住人口城镇化率低19.4个百分点。

根据发达国家经验，其现代意义上的城市化发端于工业大革命，技术革新带来的生产力的提高使城市产生了集聚效应而逐步发展的。通常而言，城镇化与产业化特别是工业化密切相关，城镇化进度决定于工业化程度。在技术革新带动城镇化的情况下，城市原有居民与新增居民不存在工资待遇的差距，一个城市的劳动者收入随着劳动复杂程度的降低而减少，但总体差距较小，收入分配曲线较为平滑，城镇化能够追随工业化发展。

2012年世界工业产值占国民总产值的26%，世界平均城镇化率约为50%，城镇化率领先于工业化率24个百分点。而我国工业化率和城镇化率的差距刚好相反，2012年我国工业产值占国民生产总值的47%，比世界平均水平高出21个百分点，但常住人口城镇化率仅与世界平均水平相当。

2.我国城镇化发轫于低要素价格而非技术革新，农民工与城镇在岗职工收入存在 “断崖”

我国为了加快工业化步伐，采取了出口导向型的经济发展战略，以低廉的土地价格、劳动力价格等要素价格吸引外资和技术流入中国，承接了由发达国家转移而来的制造业，从而促进了我国向制造业为主导的经济形态的快速转变。在这一背景下，农民工长期处于低收入状态，形成了城市正式在岗职工工资与农民工工资的断崖性差距。在工业化发展初期即是城镇居民从业人员也在压抑状态，近些年才赶上外资企业员工，造成了我国城镇化率严重滞后于工业化发展。

据国家统计局数据，2012年我国外出农民工月均收入2290元，比当年城镇在岗职工员工平均工资低2000多元。在这种情况下，农民工所抚养的人口不得不滞留在了农村。由于技术与管理的学习效应，我国国有企业等经济体城镇在岗人员与外资企业从业人员收入差距逐步消失。但是由于户籍、养老、保险（放心保）、住房、教育等制度的存在，形成了城市户籍居民的福利“围墙”，保护了户籍居民的福利待遇，而将农民工排除在外，加上工资收入分配上的差距，农民工与城市户籍居民的收入“断崖”持续，没有因“学习效应”而缩小。农民工在养老、医疗、住房、教育等多方面难以享受城市福利，农民工市民化生活仍任重道远。

3.农民工所抚养的人口大量滞留在农村，我国城镇化率远远没有达到理想水平

2012年我国农民工总规模约为2.63亿人，包括1.63亿到城市打工的农民工和0.97亿农民工在本地务工。根据经济学工资理论，这部分农民工所抚养的父母、配偶和子女，也应当计算在内。考虑到部分农民工夫妻双方均处于打工状态，按人均抚养1人计算（由于农民家庭多数有两个以上子女，即使不考虑需要赡养的父母，这一假设也不会高估需赡养的人口），那么我国居住生活在城镇人口不仅应当包含农民工自身，还应当包括其所抚养的人口，由此可以推算我国理想的城镇化率约为72%。这一城镇化率也和我国工业化进程相匹配。

在我国城镇化过程中，尽管农民工生活和就业在城市区域，但是绝大多数农民工的工资收入不足以支撑他们享受城市居民的生活状态，更不可能支撑其家庭（所抚养的人口）在城市生活， 形成我国特有的农民工逢年过节的大迁徙现象，以及所抚养人口的长期滞留农村。同时，由于农业生产力提高提供了劳动力剩余，农民工收入与农业收入“断崖”支持农民工体系不断发展。农村改革和工业发展极大提升了农业的产出，农业生产力提高释放了巨大的劳动力，为现代产业发展提供了充足的劳动力剩余。

我国农民工和大学毕业生增加是我国经济的持续发展所引致。改革开放以后，农民工群体迅速发展壮大，促进了我国城镇常住人口的快速扩张，常住城镇化速度远远超过美国0.3-0.5%的发展水平。尽管农民工与户籍城市居民存在收入“断崖”，但与农业从业相比要高出许多。在这种情况下，农民愿意外出打工，从而支持农民工群体不断发展壮大。

我国城镇化面临新形势和新挑战

我国经济保持了三十年多年的高速增长，经济结构调整和产业转型升级的要求日益强烈，对和谐社会、资源友好、环境友好的发展要求逐步提高，对社会收入分配、资源要素价格、社会政治管理体制等方面的改革呼声日渐高涨。城镇是现代文明发展的主要载体和生活方式，推进城镇化是必然之路。但是在推进城镇化过程中，将面临诸多难题和考验：

1.我国即将进入后工业化阶段，产业开始向国外转移，城镇化动力已经变迁

部分学者所估算我国已经达到70%-75%的工业化率，2014年以后我国即将进入后工业化阶段，工业化带动城镇化的动力已经不复存在。根据英国经济学人智库(EIU)的数据，2000-2011年中国的劳动力成本大幅增长近四倍，单位小时劳动成本由2000年的0.6美元增加至20l1年的2.9美元。