改革农村土地征收制度

用于公共设施建设和社会事业的土地仍然需要通过征收渠道获取，但必须对其进行限制，以确保这类土地占地规模比过去明显降低，并明确以这类名义征收的土地不得用于经营性使用。还应进行配套改革，对地方政府的政绩考核激励机制进行调整，干部政绩不与经济增长挂钩。同时对政府征收土地的经济激励予以制约，比如规定土地转用后的出让收入不得用于当期投资，那么就能降低现任市长进行过量土地征收与转让的激励。

增加对农村土地转为商业用途的补偿。将农村土地转为商业（非公共利益）用途，相关补偿应当与该土地的商业价值相符，并应从中扣除地方政府为将该土地用于非农业用途要支付的成本。在现行制度下，补偿金额上限为土地平均年农业产值的30倍，这一最高补偿上限通常也不足以维持失地农民生计。因此，农村土地征收制度改革应遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的原则（和已在部分省份实行的规则）。

法律中应体现保护农民在土地征收过程中的诉讼权利。中国的诉讼法对与农村土地征收相关的规定不完善。中央有关提高农民诉讼权利的政策和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，为制定与诉讼权利相关条款提供了指导，应当写入法律的诉讼权利包括知情权、参与权、申诉权。明确规定在土地征收中举行听证会，有助于增加交易的透明度和减少权力滥用的可能性。

与征收年度不动产税的改革建议相呼应，可以考虑对进入城市土地市场的集体建设用地征收资本收益税，从而保证当此类土地作为商业用途进入城市土地市场时，地方政府可以从中获取一部分收入。对新增建设用地征收不动产税的工作应逐步进行，并应根据土地登记、评估和记录入档在内的税务管理体制改革与发展情况而定。

发展农村建设用地市场

目前土地用途转换主要由地方政府主导，需要建立健全土地转换方式。更为市场化的土地转换有许多优点，最为明显的是可以更有效地配置资源和减少社会紧张关系。在政府严格的规划和用途管制下，这种方法可以避免出现不必要的土地转用，因为只有当开发商认为转用是一项有利可图的事业，农村集体也认为交易可使他们获益时，土地转用才会发生，而且土地购买和开发的时间和价格都视市场情况而定。此外，社会的紧张关系以及被征地农民与当地政府的冲突也将会大大减少，原因在于政府不是交易的当事人，价格由市场制定。市场价格也很可能会高于政府主导土地转用时通常提供的补偿水平。

在符合规划和用途管制前提下，应允许农民集体将土地用于非农业工商业活动。然而，在现行法律下，集体建设用地不得出租给非集体单位用于商业或工业开发。此外，农村宅基地权利也受到一些限制，农民只有占有权和使用权，没有收益权，而且具有很强的集体成员身份性。为了保证今后城镇化的用地空间，促进城市与农村一体化发展，以及逐步将现行的政府主导的土地征收和转用制度，转变为更有效率的以市场为导向的土地配置制度，城乡土地市场的发展和深化以及城乡建设用地市场一体化是至关重要的。现实中，大量集体建设用地已在“法外”进入城市土地市场，特别是在中国东部沿海地区和大城市。人们越来越认识到，应允许农村集体建设用地直接进入城市土地市场。包括广东、重庆、成都、安徽、浙江、江苏在内的许多省市都在试行新的措施，允许租赁、流转和抵押集体建设用地。然而，由于现行法律禁止，集体建设用地不能正式地进入城市土地市场，相关措施还停留在试点层面。在总结各地试点工作的基础上，中国可以考虑修订《土地管理法》和《物权法》，明确集体建设用地与国有建设用地具有平等进入市场的权利。在此基础上，制定集体建设用地进入城市土地市场的实施条例，明确规定可被纳入城市建设用地市场的农村土地类型、进入方式、利益分配机制。对已经进入城市土地市场的存量集体建设用地进行分类处理，纳入城市总体规划并依法进行管理。

强化并明确宅基地的相关权利。农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别。现有法律规定，宅基地只有集体组织成员才能获得，实行一户一宅，且农村宅基地的转让和租赁没有获得准许。但在现实中，农民宅基地在许多地区一直大量在租赁和转让。因此，宅基地制度的改革面临的抉择是，如何使法律和现实更好地契合。完善农村宅基地产权制度对于促进城乡生产要素流动以及实现城乡建设用地市场统一十分重要。

法律赋予农民宅基地用益物权，但对宅基地的赋权仅限于“占有权”和“使用权”，没有“收益权”，改革应考虑将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步，即延伸到包括收益权。同时，鉴于人口城镇化加快、尤其是农民市民化后，宅基地的成员身份性和不可交易性不利于土地有效利用和农民无法实现宅基地财产价值，建议选择不同类型地区进行宅基地制度改革试点，探索宅基地有偿获得与使用、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，基本取向是逐步实现以财产权赋权交换福利分配权。当然在这类试点中土地使用管制必须加强。另外，由于农民住房和宅基地的抵押、担保和转让是实现农民宅基地财产权的重要内容，建议选择若干地区试点，探索农民住房和宅基地使用权抵押、担保、转让。待条件成熟，适时推进宅基地抵押、担保和转让。这一做法也有利于农民住房财产权与城市住宅产权相一致，目前这两者权利的不平等，是造成城乡居民收入鸿沟的重要原因。