城市周边区域土地制度的创新

将城中村整合到正式的城市发展进程中，将会增加可用于城市发展的土地供应。整合还将提供改善低收入家庭居住条件的机遇；由于能够以更充分的土地权利来参与城市发展，此类整合还将使城市周边地区的集体组织和农村居民从城镇化过程中获得经济上的好处。如上所述，必须对《土地管理法》和其他法律进行修订，同时应颁布实施办法对城中村改造进行指导，使城市周边地区的农村集体组织能够合法利用集体建设用地，或将其与开发商入股、联营，以便在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。通过合理功能分区，在保留集体建设用地所有权情况下，地方政府可为上述区域集体土地建保障性住房提供奖励，同时也可避免政府征地模式下高昂的安置和拆迁成本。

完善城市土地的使用

用一种更加动态性的城市规划体系代替当前这种基于各种标准的城市规划体系，对于中国而言将是十分有益的。这将有助于推动土地的高效利用，改善规划与融资之间的协调。根据国际上成功的经验，这一规划体系将综合以下各方面：战略和长期的经济规划;部门规划与融资的协调；考虑开发活动对交通、环境、公共服务等关键城市系统的影响;增强公共和私人参与；绩效监测。

城市的土地使用应该更加以市场为基础。目前在供地中偏向于工业用地以及为吸引工业投资而给予工业用地补贴的做法，使中国的结构调整难度加大，对服务业发展造成障碍，导致住房价格居高不下。此外，以公益目的划拨给各单位的土地占据了大量城市区域、且利用率低下。政府可制定措施允许此类土地的一部分进入市场，并明确土地转换用途以后的增值收益分配比例。对需求敏感的城市土地进行功能分区，以及通过拍卖来配置土地使用权，将使很多城市的工业用地量下降，并增加商业和住房用地。随着土地市场化配置后带来的价格上升，土地密集型工业企业将向二线城市和农村地区转移，重新开发的工业用地可以分区作为混合用途。随着工业用地的第一个40年租约到期，各地方政府有机会回收利用率低下的工业用地。经过重新分区和整理后，可对这些土地进行竞争性拍卖，既可以保证产业升级企业的用地需求，又可以将工业用途调整为住宅和服务业用途。

城市土地市场改革还应包括提高土地二级市场交易的透明度。在城市地区，政府垄断了土地一级市场，而后续交易的市场（即二级市场）发展水平低下且缺乏透明度。地方政府都缺乏监测土地二级市场交易的手段，且当土地转用于更高价值的用途时，政府往往无法从相关土地交易中取得收益或获取价值。应规定所有二级市场上交易和再开发的城市土地都应在当地土地行政主管部门进行登记。更加完善的登记制度可使地方政府从交易中收取费用，并从城市土地升值中获益。

灵活的城市分区有助于鼓励更高效的城市开发，降低将农地转为城市用地的需要。容积率是衡量建筑密度的一个指标，最好以单个建筑地块来衡量，而不是在大型街区的层面衡量；可以制订更简洁的审批程序，以便现有地块可以根据市场需求和开发重点来提高密度，提高现有建成区密度的激励，减少城市边缘的开发。还可以改革规划体系，允许开发商将大型街区加以分割，向第三方出售单个地块，而对每个地块都有具体的容积率和分区规定。一旦土地价格上涨，这类改革就会推动土地交易的大量出现，对提高现有城区的建筑密度非常有效。

新的土地开发中应当鼓励较小地块的开发和混合用途开发。中国的城市应从大型街区模式转向小地块模式，同时改善小地块的连通性。发达国家的街区通常不超过150米x150米，而且有多个地块，相比而言中国城市的街区往往要大出几倍。缩小街区的规模有助于建立更有活力的城市土地市场，有利于小型开发商参与竞争。小地块对促进社区融合、发挥集聚经济效应、推动内填式开发也至关重要。

优化土地利用和提高密度需要在建筑物、社区和大都市区几个层面进行。在建筑物和街区层面，采用传统的中等高度（5-7层楼）、边长100米的街区模式，能够最大限度地提高密度，其毛容积率（包括基础设施在内）是那种“公园里一座摩天楼”、边长400米的超大街区的3倍。在社区层面，可以通过密集的街道来贯穿城市社区，同时建有密布的公园和便利设施，以此满足高密度人口的需要。在大都市区层面，规划人员需要找出哪些地方可以通过填入式开发使城市更紧凑，降低城市区域的碎片化。规划人员还可以将提高密度的开发活动集中在主要交通线路的沿线地带，避免出现断层区和城市边缘的扩张，从而提高大都市区的开发效率。

实行不动产税有助于优化土地利用。在财政改革中可以引入不动产税，使地方政府的财政收入与支出更好地对应起来。实行不动产税的另外一个好处是，它将可以鼓励对空地和未充分利用土地的开发，增加土地交易。一些国家的城市选择采用差别税率的不动产税，用低税率来鼓励用来改善老旧建筑的资本投资，而对那些在城市增长区持有未开发土地坐等升值的投机行为课以重税，这样就推动了填入式开发和重新开发。美国宾西法尼亚州一些社区的经验显示，差别税率是刺激中心城区复苏的一个有效工具。这种税制在悉尼、香港、匹兹堡和丹麦、芬兰等地都有采用。