加强公共财政管理

改善财政管理，增强透明度。实行“中期预算制度”有助于进行多年期的资金安排，将投资项目的维护和运营成本纳入支出预测，从而改善资本支出，使城市发展规划的制订和实施在财政上更为合理。对地方财政帐户进行独立审计，定期公布关键财政数据，披露隐性负债和担保，并将预算外债务纳入预算内—这些都有助于提高财政透明度。最后，地方政府建立“首席财务官”（CFO）制度可以把地方政府的财务职责集中在一起，明确财务管理的职权，改变地方政府举债过程中缺乏协调、各自为政的现状。首席财务官最好是来自财政部门或其上级主管部门。首席财务官办公室将与预算制定机构、财政部门、投资管理部门（发改委）和其他政府部门进行协调，共同确定举债战略和计划。发债方案与预算方案将提交本地人民代表大会批准并向公众公开。中央政府需要在确保各地遵守地方举债的法规方面发挥重要作用。

推动公私合作关系的发展

中国已经制订了向私营部门采购服务的政策框架，这是向私营企业开放公共服务行业的一个积极信号，但还需要进一步改善关于私营部门提供公共服务的政策和激励。中国在利用私人投资建设城市基础设施、提供公共服务方面还有很大的发展空间，应当制订必要的政策和法律框架以充分发挥公私合作关系（PPP）的作用。为简化项目审批制度，促进地方政府的审慎决策，可以在中央层面统一PPP法规，对各个部门和地区的审批程序以及如何解决合同纠纷PPP统一指导。政府应当制订鼓励私营部门参与的政策和激励措施，还要建立引导和监管PPP的体系。有效法规、监管和争端解决体系所提供的法律保障，将有助于鼓励私营部门的参与。

中国可以将PPP合同的内容拓宽，既包括资本融资，也包括服务提供，这可以通过把对资产建设的投资与资产的长期（如20年）运营维护捆绑在一起来实现。大多数关于城镇基础设施建设和服务提供的公私合作关系，在合同期间将有赖于地方政府的付费。在这种情况下，应当允许地方政府作出多年财务承诺。地方政府未来向PPP提供的款项，不超过预期的经常性财政收入，以保持财政的可持续性。

扩大PPP会增加政府的或有债务，因此需要进行谨慎的风险评估，设计恰当的风险共担安排。PPP法应当确保项目负责官员有恰当的激励、信息和能力来充分考虑或有债务的成本和风险。PPP合同安排应当明确风险共担安排。可以在地方层面建立具有运营能力的专门的PPP机构，由其独立管理因PPP项目产生的财政风险。地方政府可以引入新的运营模式和竞争机制，以推动项目的公开、透明和效率。基础设施部门要放开竞争，就要在财务成本披露、预算补贴以及服务数量和质量方面对公用事业机构进行改革。

中国已制定发布了政府向社会力量购买服务的政策框架，这是一个积极的信号。今后应加大推进力度，逐步完善政策体系和激励机制，通过购买服务方式鼓励、支持和引导社会力量参与到公共服务提供之中。

改善债务融资政策框架

中国应当对地方政府举债确立财务规则和债务上限，以便对系统性债务违约风险进行事前管理。很多国家允许地方政府以一般预算收入或专项收入作担保来举债（后者即为收益债券），发债主体或是地方政府，或是某个专门机构。“黄金法则”是很多国家奉行的一个基本规则，即举债必须用于长期的公共资本投资。对单个城市以及所有地方政府的总体债务规模都要设立上限。要根据考虑公共部门（中央和地方政府）的财政能力，设立债务规模上限。对提供基本公共服务的机构也要设置部门性债务限额，确保不超出其偿债能力。此外，地方政府要进入资本市场，由信用评级机构对它们进行严格的信用评估是前提条件。为进行信用评估，地方政府需要满足很多条件，其中之一就是要完整披露经过独立审计的政府财务报告，这有助于强化市场在财政监督方面的作用。

只有建立起地方政府无力偿债问题的处理框架，才能使中央对地方政府“不施救”的承诺具有可信度，才能明确过度举债的地方政府的债务重组规则。好的政策框架应当能够减少地方政府的道德风险，防止“免费搭车”，促使所有地方政府追求可持续的财政政策，减少短视行为，降低不可持续的财政政策对未来几代人的影响。当前进行公共基础设施项目融资和建设的地方政府融资平台公司可转变为专门目的机构（SPV），而纯粹的融资平台公司则可以在地方政府能够正式而公开地进入资本市场后解散。专门目的机构应当剥离它们的商业活动，专注于提供基础公共服务，同时要通过改革变得更透明、财务上更强健。它们将遵循国际上关于公司治理和金融审计与报告的良好做法。专门目的机构与政府预算之间的财务关系应当向公众披露。由于前者的债务构成了地方政府的或有债务，因此需要建立对这类机构举债目的、程序和限额的法规。最后，虽说全部地方政府债务占GDP的25-30%不算过度负债，但不少地方和地方政府融资平台公司现在已经面临很大的偿债压力，可能需要制定清晰的规则，进行债务重组。

拓宽竞争性、多元化的基础设施融资渠道可以降低融资成本。除土地收入以外，中国的基础设施融资主要依靠商业银行和政策性银行—这种情况的弊端是商业银行的负债和资产期限可能存在错配。在短期，商业银行和政策银行将继续向地方政府和具有财务存续能力的公用事业专门目的机构提供大量融资。在中期，发展地方政府债券是可行也是必要的。针对不同融资渠道的监管框架和制度框架需要整合，以建立公平的竞争环境。这样可以抑制影子银行的发展，改善地方政府债务融资的质量，支持健康的金融创新，还可以保证透明度，确保市场定价，保护各种金融工具的投资者权益。所有这些方面都有助于推动债务市场的长期发展，加强金融体系的稳定，为城市基础设施建设提供高效、稳定的长期融资渠道。

要建立地方债券市场，就需要一套协调统一的证券法规。适用于地方债券发行和交易的证券法规和制度框架，如关于信用评级机构、经纪交易商、承销商和审计机构的法规，与适用于主权债券和公司债券的法规与制度框架相似。中国需要对政府债券市场建立可靠的收益曲线，统一公共部门的会计准则，改善财政透明度。中国已经对发行地方政府债券进行了尝试：由中央政府代理地方政府发行地方政府债券，并已有6个省市开展了自行发债试点。要随着各省市获得信用评级、展示其偿债能力、建立发行和管理债务的技术能力的提升，尽可能快地允许更多地方政府直接进入1债券市场。财政部代发地方政府债券的做法可逐步退出；或者对其进行大幅改革，按与地方政府直接发债相同的标准（如偿债能力、透明度、信用评级、无隐形担保等），代发债券。

应当对银行向地方政府的贷款加以监管，强化地方政府的预算纪律和财政透明度。通常商业银行贷款要遵守一般审慎规则，如果对地方政府应用这些规则，将会限制地方政府的贷款机会。这些规则包括：风险敞口限额，规定银行向单个客户的贷款额度；集中度限额，规定银行对某一类客户（如地方政府）的贷款额度；内部人贷款限制，规定银行向其对股东的贷款额度。中国已经有这方面的法规，但需要确保它们得到切实实施。除上述规则以外，很多国家还采用了一些创新措施来加强金融纪律。例如，巴西等国家在发生了大范围的地方政府债务违约后，禁止地方政府拥有金融机构。在中国，地方政府直接拥有的银行股份有限，但可以通过人事任命权对银行产生很大影响。需要考虑改革这种制度，以确保银行向地方政府贷款的决策独立性。在墨西哥，大额长期融资要经过竞争性的借款人筛选程序和贷款评级，虽然这些要求不是强制性的，但如果银行向未经评级的地方政府贷款，就需要达到更高的资本充足率。

需要对影子银行进行监管，限制低门槛资金流向地方政府。近年来，地方政府融资平台公司越来越多地依靠影子银行的理财产品和信托基金贷款提供的资金。这些融资平台公司使地方政府可以获得预算外融资，但它们作为灵活融资工具的优点，不足以弥补透明度差、可能增加地方或有负债、给投资者和管理影子银行业务的银行增加风险等缺陷。为规范影子银行业务，所有的资产管理产品都应遵循同样的基本监管准则。包括银监会、证监会[微博]和保监会在内的政府有关部门应当协调对各种集合投资产品的监管政策。需要制订一个改革影子银行法律和监管框架的计划，包括在短期内对相关规定进行修改，长期则要对主要法律加以修订。向理财产品、信托基金或其他集合投资计划的投资，不应受到隐性担保的保护。

应当加强政策性银行在提供长期融资方面的作用，弥补长期融资市场供给短缺。政策性银行可以在合法合规的范围内，在支持资本市场长期工具的使用方面发挥积极作用，可采取的做法有：发行有助于支持固定收益市场发展的创新金融工具；为地方政府债券提供担保；适度购买新发地方政府债券，以做市商的角色根据其他投资者的需求进行债券的买卖。

改革的时机、次序和风险

时机和次序

土地、财政和金融体系改革是我们提出的城镇化战略的重点，实施这些改革是重要而迫切的任务。它们不仅支持着城镇化进程，而且也是国务院发展研究中心与世界银行共同编写、2013年春出版的《2030年的中国》报告中提出的总体改革战略的重要内容，该战略倡导从政府向市场的决定性转变，也是中国经济增长从重数量转为重质量的基石。

解决土地市场扭曲的土地改革，特别是城市边缘地区的土地改革是改革的良好起点，可为其他改革打下基础。这方面改革将使城市边缘的土地得到竞争性使用，遏制不可持续的城市蔓延，保护农民土地权利，减少因此产生的社会矛盾。在政府加强对农民土地财产权保护的同时，严格控制农地转为城市用地的年度指标，因为大多数城市短期内存量土地挖潜的空间很大。土地改革也是改革城市规划体系的基础，应整合土地利用、住宅和基础设施规划，形成一个以建设宜居城市为目标的综合性空间发展战略。