京津冀一体化近期酝酿启动，北京计划改变过去“人口准入”的思路，向周边城市分流部分行政事业单位和生产型企业，以控制城市规模。

像北京这样，通过主城的去功能化治理城市病，国内不少大城市在积极尝试，上海、广州、深圳等都在郊区布局了众多卫星城，但并未达到预期效果。而以南京为例，2002年就提出“一疏散三集中”：疏散老城的人口和功能，使建设向新区集中，工业向园区集中，高校向大学城集中。可2013年统计显示，由于人口绝对量增长（从550多万增加到818万），主城人口一直是增加的。其中新鼓楼区和新秦淮区的人口密度分别高居全国第五和第七，和北京西城区、东城区相当。问题出在哪呢？

“虽然疏散效果不尽如人意，但大方向是对的。”主持过多轮南京总规修编的南工大教授蒋伶介绍说，“一疏散三集中”实施十多年来，南京数十所高校、几十万师生搬迁到大学城，生产型企业被赶出了城区，20多家委办局迁往河西——“如果不是这些措施，南京城还不知道会拥挤成怎样！”

不过专家也坦言，就支持新城发育而言，南京老城的功能疏散做得还不够。“虽然人口、就业疏散了，但优质公共服务并未跟着出去，大医院、名学校、大商场扎堆老城，主城还是负荷过重。”日前举行的南京区域城市化咨询会上，省发改委副主任赵芝明点评道，一条广州路集中了人民医院、儿童医院、脑科医院这些全省一流的大医院，各家都在原址扩建，摊子越铺越大，不但全南京的老百姓过来看病，还吸引大批外地民众，整条路停车难、道路堵、交通恶化。“这些优质医疗资源为何不能分流，在新城设立分院？这样不但发展了新城，也给主城减负。早在20多年前有关方面就提议人民医院外迁，为什么实施不下去呢？”

不只优质配套不愿“走”出去，已疏散的企业、院校，在城区也未能完全“去功能化”。蒋伶介绍，企业、高校的生产、教学功能撤出去了，但这些单位对主城还是“恋恋不舍”，因为老城的地块值钱啊。所以所谓的“退二进三”、盘活资源，腾挪置换的不是商业、办公就是居住，而且为了平衡资金、增加收益，原来疏朗的厂区往往高密度开发，常常是“拆一还三”甚至“拆一建五”。规划部门统计显示，老城的开发强度反而高了。如新模范马路高校搬迁后，准备拆掉围墙建设400万平方米商务研发大楼，一测算，师生出去了5万人，新载体却要吸纳20万人，交通根本吃不消，所以给规划否决了。

就业、消费、公共服务等在老城高度集中，新城却还是嗷嗷待哺，这样的落差造成老城交通、环境告急，而新城发育迟滞。因此虽然仙林、江宁的基础设施水平很高，生态、绿化、市政建设比城区好，但居民还是两头奔，这从双龙大道、玄武大道等主城新区间越来越堵的快速路可见一斑。

这样的“双城记”不只在南京上演，国内大城市都很常见。“户籍控制不了人口流动，人是跟着资源走的。”省政府参事室主任宋林飞认为，给大城市消肿、瘦身，出路还是公共资源的均衡配置。老城做减法，新城做加法，必须互动起来。但这样的“增减挂钩”，需要政府统筹布局、整体推动。眼下企业、学校不愿“拓荒”新城，以及企业、院校搬迁后老城开发“变本加厉”，都是各单位的“小算盘”，影响了城市的整体利益。

“给大城市消肿，既要去功能化，又要去市场化，置换开发要服从城市整体利益、整体规划。”蒋伶认为，对老城来说，亟需的养老、绿地、幼儿园、停车等公益设施，只能通过空间置换来填补，而新城的医院、学校、商业设施，一开始也不会有多少人气和效益，但这些功能转换是城市发展必须的。所以老城改造和新城建设不应计较“一城一地”的得失，不能因为谋求地块平衡、短期利益，影响了城市脱困求变的大局。“只有主城真正消肿，而新城发育起来，主城、副城、新城分工协作，城市整体的竞争力才会体现，价值才会彰显——到那时，各单位搬迁、功能调整中的小损失，城市怎会补偿不起？”