《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》总报告（3）

国务院发展研究中心和世界银行

联合课题组

一揽子改革方案

中国领导人倡导建立一个新的城镇化模式，这种新的模式能支持相对较高且更有效的增长，能使城镇化的好处比过去得到更广泛的分享，能具有环境可持续性，同时能保障中国的粮食安全。

实现这种新的城镇化模式，需要围绕土地、户籍、财政系统和地方政府的激励机制这四个优先领域，制定出一个全面的改革方案，并得到社会政策和服务提供、城市规划和环境管理改革的支持。在所有这些领域中，中国已经取得了长足的进步，并在地方一级进行许多可加以推广的试点。

土地政策决定了城市的密度和空间效率，进而又提升了环境可持续性和宜居性。要更有效地利用土地，需要加强农民的产权，提高征地补偿，建立将农村土地转化为城市用地的新机制，通过更好的规划和区划，更灵活地使用现有的城市土地，以及由市场价格来引导城市土地的配置。

要更好地利用劳动力，需要进行户籍改革，消除劳动力流动的障碍。要使人们流向生产率最高的而不是公共服务较好的地区，就应该让他们觉得无论在哪儿都能获得类似的公共服务，同时保留他们所积累获得社会保障的权利。为了实现这一目标，当前的户籍制度要演变成居住证制度，逐渐统一享有公共服务的规则。随着时间的推移，城市和农村地区都至少能为任何居民提供最低标准的公共服务，不论他们的原籍在哪里。

财政制度应该进行改革，以适应土地和户籍制度将要出现的变化。在最近十年，土地一直是政府收入的巨大来源。更有效率的城镇化进程将需要政府集中力量更好地管理现有的城市土地，而不是征收新的城市土地。可以预计，城乡土地用途转换所得的收入将会减少。与此同时，由于地方政府要为流动人口提供公共服务，因而城市财政的支出需求将会增加。因此，财政改革必须在纪律约束下，提供资源来支持城市更加有效的增长。

强化地方的税收基础和使地方政府举债更加规范且受到更加严格的监管，是非常重要的。随着时间的推移，政府间财政体系要能确保城乡各级政府都可以提供中央政府所要求的、国家能负担得起的最低标准的服务。地方政府的举债如果得到适当的监管和监测，应该能更好地使资本项目的支付与基础设施资产的使用寿命相匹配。应减少使用地方投资公司等非正式融资渠道。

土地、户籍和财政改革要以地方政府决策者激励机制的转变为支撑。中国政府根据国家的发展目标对地方官员进行绩效考核，考核内容已经包含了卫生、文化、教育和环境等生活质量指标，以及计划生育和社会稳定等重要的政治目标，但考核的重点一直是更容易衡量的GDP增长。调整这些评价标准，使之与新型城镇化的社会和环境目标更加匹配，对新模式的成功是非常必要的。此外，如果中国的民众更多地参与到城镇化进程中，将强化对地方政府的问责，确保各项政策更好地适应地方的需求，最大限度地缓解社会矛盾。

改革的主要好处将是经济增长质量的提高。本报告所建议的改革措施，尤其是土地改革、户籍改革、财政体系改革以及改变地方政府吸引投资的激励机制，将使得土地、资本和劳动力的配置更加以市场为基础。这将进而改变经济活动在中国各个城市之间的分布。加速工业活动向土地和劳动力价格更低的二线城市转移，将强化这些城市的经济基础，有利于带动中小城市的发展。同时，这种工业活动转移也将减轻大城市的人口流入压力，大城市可以在高价值服务和创新方面越来越专业，吸纳更加高技能的劳动力而不是低技能的工业劳动力。