作者：对外经济贸易大学公共管理学院劳动与社会保障系主任李长安

近日，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式公布。很显然，全文达3万多字的《规划》将成为今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的纲领性文件，也标志着中国新型城镇化的步伐迈上了一个新的阶段。在这个关键时期，回顾改革开放以来中国城镇化的历史进程，总结其中的经验和教训，就显得十分必要和迫切。

从世界经济发展历史来看，实现城镇化是绝大多数国家从农业国变成工业国、从落后经济走向发达经济的必经之路。但在中国特色社会主义道路的大背景下，改革开放之后中国城镇化道路不可避免地带有强烈的“中国特色”特征。反思过去三十多年的城镇化道路，我们可以清楚地看到，中国特色的城镇化道路在取得巨大成就的同时，也存在着诸多矛盾和困难。而城镇化过程中积累的一些核心问题，已经到了非痛下决心必须解决不可的时候。具体来说，这些经验和教训主要表现在以下几个方面：

首先，中国特色城镇化模式是由政府和市场共同推动的，但主要推动力则是政府。从发展模式上说，城镇化可以分为政府主导型和市场主导型两种。从国外的经验来看，发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程。在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。不过，这期间也出现了土地纠纷、劳资矛盾和贫民窟问题突出等现象，这就为政府干预提供了理论和实践的基础。但是，尽管在市场失灵时，政府“有形的手”干预力度越来越大、干预的范围也越来越广，但其本质并未脱离市场主导的轨道。

但在中国，政府的主导作用十分明显。一方面，各级政府通过各种各样的城镇化规划和政策、运用行政力量对城镇化进程进行干预。从中央到地方，都出台过层级不同、适用范围不等的城镇化计划目标和发展规划。在一些地方，政府官员甚至将本地的城镇化目标作为一项重要的政绩加以渲染，许多政策也大都服务于该目标的实现。这就使得城镇化带有一定的强制性和预设性特征。另一方面，政府在城镇化过程中直接进行干预。其中一个典型的表现就是，政府充当土地一级开发的主体，通过强制征地的方式进行城镇化开发。在不少地方，农民被强迫“进城”、强制“上楼”的现象也屡见不鲜。

事实证明，政府主导的城镇化不能带来最优的城镇化效应。城镇化协同效应不高，住宅、土地等资源浪费严重。政府主导的城镇化模式在经济上获得的效应，明显比市场主导的城镇化要低。此外，政府主导的城镇化模式，也是导致我国投资结构失衡、地方债务负担沉重的根源之一。为了加快推进城镇化进程，一些地方政府利用各种融资平台大肆举债，并成为城镇化的主要投资力量。政府的大规模投资对民间投资产生了明显的“挤出效应”，致使民间投资始终低迷不振。而为了获取更多资金，地方政府不得不过度依赖土地出让金收入，形成了对土地财政的严重依赖。在当前土地和房地产政策不断紧缩的情况下，地方政府债务负担日渐沉重，成为影响国民经济健康稳定发展的重大问题。

此外，该种模式还容易导致腐败和激化社会矛盾。由政府而非市场推动的城镇化过程，必然将政府置于各种矛盾的主要漩涡之中，既损害了地方政府的形象，也给我国城镇化带来了先天的缺陷，不符合市场经济体制的根本要求。

其次，中国特色城镇化模式采取了人和土地两大要素非均衡发展的做法，使得中国的城镇化出现了土地城镇化快于人口城镇化的现象。城镇化最重要的是人和土地两大要素的城镇化，但在现行户籍制度和土地制度未有实质性和突破性改革的情况下，这两大要素的城镇化采取了不同的路径，得到了不相同的结果。由于严格的户籍制度迟迟得不到松动，而土地则可以采取强征的方式获取，结果就出现了数以千万计的失地农民，即人还留在农村，但土地已被征入城镇。有关研究表明，我国人的城镇化落后于土地城镇化的问题十分突出。在上世纪80年代中期至90年代中期的10年间，中国城镇用地规模平均扩展了50．2％，一些城市已经超过200％。城市用地增长率与人口增长率的比例，我国的数据为2．29:1，而国际上比较合理的数据是1．12:1。我国单位用地的平均产出远低于国际平均水平，且近年来这种现象有增无减。国土部披露的数据表明，目前我国闲置的土地面积已经高达17万亩。