新型城镇化本质上是以人为核心的城镇化，而当前中国出现了土地的城镇化远远快于以人为核心的城镇化的现象，城市面积扩张过程中人口密度却明显下降。但很少有人注意到，这种土地低效利用的现象并不是一个全国性的现象，而更多地存在于中小城镇，从东、中、西的划分来说，则更多地存在于西部。

土地政策影响以人为核心的城镇化进程

当前中国的土地政策有一个非常明显的倾向，就是把建设用地指标的配置当作影响区域经济发展的政策工具。2003年以来，建设用地指标相对越来越多地向中西部省份配置，相应地，东部地区在建设用地指标当中所占有的份额有比较明显的下降。

用地政策的内地倾向在开发区设置上体现得更为明显。2003年，全国范围内有过一次压缩开发区的整顿，当时大量省以下的开发区被取消，被取消的开发区数量占到了全部开发区的70%。但也就在这次整顿中，东部地区受到了相对更为严重的抑制，在剩余的开发区中，中西部省份被保留的开发区所占的比重反而上升。

借用行政手段的初衷是为了给内地省份更多的发展机会，而实际的结果却是造成了资源配置的扭曲。自2003年以后，东部仍然是主要的劳动力流入地区，但在土地供给上所占有的份额却逐渐下降，东部地区的地价和房价出现了快速的上涨。

地价和房价的上涨带动了工资的上涨，威胁到了中国经济（特别是东部）的国际竞争力。房价是生活成本中最为重要的部分，房价的上涨使得劳动力向东部流动的趋势受到了抑制，这可以部分地解释自2004年之后东部地区的所谓“劳动力短缺”和工资上涨现象。在这种趋势下，东部制造业的国际竞争力受到了非常明显的影响，因为在劳动成本明显上升的过程中，劳动力的技能却没有同步提高，在短期内，企业可以通过加大投资来提高劳动生产率，维持竞争力。但是，时间久了，没有劳动力技能的快速提升，没有产品创新，企业靠简单增加投资来提升劳动生产率的道路很快就走到了头。

地价带动房价，并进一步影响工资，影响了企业的生产和选址。考虑到内地的物流成本更高，制度环境更缺乏竞争，东部很多倍感成本压力的企业并没有像政策制定者所希望的那样往内地转移。很多企业宁愿向周边其他东南亚国家进行转移，因为那里的劳动力成本更低，港口条件也不差。而向内地转移的很多产业，往往是受到了“零地价”的吸引。不仅如此，一些地方在政绩考核指标的驱使之下，对高污染高能耗的产业具有较高的容忍度。

人、地两个城镇化进程脱节属区域问题

从本质上来说，城镇化应该是经济发展的结果，是工业化进程提升了城市的就业创造能力，从而带动了人的城镇化。但是，建设用地指标的配置却并没有适应就业的创造和人的流动方向。结果，那些创造就业能力并不强的地方，却反而获得了相对更多的建设用地指标。“零地价”的出现并不意味着这样的地方有发展工业的优势，恰恰相反，“零地价”只会是一个地方缺乏发展工业条件的反映。

对于中国出现的人、地两个城镇化进程的脱节，如果去看相关的数据就会明白，这个现象不是全国性的。在东部，虽然土地的城镇化速度也快于人的城镇化速度，但两者的差距并不大。而在中西部，人、地两个城镇化进程的脱节现象严重得多，特别是在西部省份，城市土地面积扩张的速度几乎是非农业人口增长速度的三倍。

与此同时，一个形成对比的现象是，在经济较发达的沿海地区，由于建设用地指标非常紧张，一些沿海的城市甚至通过填海的方式来增加可利用的建设用地指标，一些地方的填海行为造成了沿海岛屿数量的下降，完全没有对未来的岛屿价值做足够长远的评估。还有一些有山的地方，通过将山削平的方式来增加农业用地，相应地增加可利用的建设用地指标，这些做法的成本是极其高昂的。

以市场作为配置土地资源的决定性力量

土地作为一种稀缺资源，应该以市场作为配置土地资源的决定性力量。如果承认城镇化必须建立在人的城镇化的基础上，那么，土地资源的配置就应该顺应劳动力的流动方向，而不是反过来，用土地政策影响劳动力流动的方向。因此，中国的土地政策应该做出如下调整。

首先，通过行政力量配置的建设用地指标应该与人的城镇化配合起来，大城市有更强的就业创造能力，东部在发展外向型经济时有港口优势，市场力量将引导土地资源得到更为集约而有效的配置。

其次，对于新增的建设用地指标和原有的建设用地指标存量，包括农村集体建设用地指标，以及宅基地复耕整理以后所形成的新的建设用地指标，应该允许不同地区之间进行市场化交易，包括跨省级行政区的交易。农业用地占补平衡也应突破地域界限。

最后，对于一些建设用地产出效率高的特大城市，不应以高涨的房价为代价来保持耕地。土地资源作为一种稀缺资源，它的利用也应该遵守比较优势原则，大城市和特大城市应该更多地发展第二、三产业，创造更多的就业机会，吸引更多的移民，提高人民的收入。而有些地区则应该更多地发展农业，特别是粮食作物，为全国范围内的粮食安全作贡献。粮食安全应该成为国家的整体目标，而不是地区的目标。只有让经济较发达的地区更多地创造第二、三产业的就业，才能总体上提高土地利用效率，而更多从事农业生产的地区，才能够更好地实现专业化和规模生产，提高相关从业人员的收入水平。特别值得强调的是，恰恰是因为部分发达地区具有更高的人口密度，当人口更多地向这些地区集聚的时候，能够在人口流出地通过宅基地复耕的方式产生更多的农用地。

（作者系上海交通大学特聘教授、复旦大学教授）