城市群是我国推进城镇化布局的战略选择。我国早在“十一五”规划中就明确提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。今年的政府工作报告也明确指出，把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。

随着我国城镇数量和规模的不断扩大，城市群形态更加明显。城市群已经成为拉动中国经济快速增长、参与国际经济合作与竞争的主要平台，成为进一步推进我国城镇化的主要方向。但在此发展中也存在一些值得关注的实际问题。

据国家发改委课题组统计，全国有655个城市提出要走向世界，183个城市提出要建国际大都市。例如，长春、石家庄、济南等30多个城市规划建设金融中心。

对于北京、上海等特大城市而言，由于追求全面发展，导致政治、经济、文化、金融等多重职能过度集中，引发人口膨胀，城市规模超大。在今年年初的地方“两会”上，人口调控成为这些特大城市共同面对的严峻课题。

当前，由于各地对综合发展指标的盲目追求，“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路，一味向着“高、大、全”的目标前进，失去了城市原有的特色。现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题，都使得一些城市群不但没有形成聚合效应，反而有了“割裂”的趋向。

一方面，城市群的发展缺乏统筹规划，存在产业同构甚至恶性竞争现象。从城市群的发展和演化来看，城市发展都会产生诸如区域性发展规划、环境治理与保护、交通与通讯等一系列跨界需求，而我国的行政区域划分制度使政府过多注重辖区范围内的事务，而忽视了跨界需求。由于产业的集群化发展趋势，各城市的产业结构趋同现象显著，导致各城市没有协同发展，反而竞争激烈。

另一方面，缺乏城市群一体化发展的协调政策，一些城市群内部基础设施供给过度和不足并存。城市群内一些中小城市重大基础设施供给不足，而核心城市则供给过度。在城市间缺乏资源的情况下，从原材料争夺到产品的相互竞争，极大地损耗了财力、物力和人力，造成社会资源的浪费。各地方政府都从完善自身功能、提升自身竞争力的角度出发，忽视了城市群组团式的发展方式。

一般而言，城市群作为一个区域形态，必须具有三大要素：群核，也就是具有辐射力、带动力的中心城市；群集，包括城市群集和产业群集，使得群内城市功能互补，达到同城一体化的发展形态，并实现产业分工合作、错位协同发展；群网，包括交通、信息、市场等网络的构建。这三个要素都具备之后，才是成熟的城市群发展态势。

因此，在对城市发展重新明确定位的同时，对不符合战略规划的产业功能应予以疏解。专家建议，要建设高水平的城市群，还要从国家政策上加强规划，鼓励各地在发展本地区城市群的同时，也要加强区域协作和分工，明确产业功能定位，杜绝“跟风”。

另外，城市群还是城镇化布局重要的资源配置要素。城市群在具体发展中，要摒弃高大全的思路，鼓励中小城市依据自身特色来发展，依据自己的产业优势来进行定位。同时，各地的政策必须稳定，规划应适度超前，杜绝朝令夕改。

值得提醒的是，城市群作为一个网络的概念，城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠，城市规模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上，应该强调的是双赢和多赢效应。

（作者单位系连云港市司法局）